קרקע לצרכי ציבור: שהרשות תשלם לכולם דמי חכירה

בהליך תכנוני עליו מופקדות ועדות מקומיות, מחוזיות וארציות, וכחלק בלתי נפרד ממנו, מיועד חלק משטח מתוכנן לצרכי ציבור ובהם בנייני ציבור, דרכים, גנים, שטחים פתוחים ועוד (הגדרת מבני ציבור מפורטת בחוק). השטחים המיועדים לצרכי הציבור עוברים לרשותו של הציבור בהליכים הקבועים בחוק. הליכים אלו מאזנים בין תועלת הציבור לבין זכות הקניין המוגנת בחוקי יסוד.

בעל קרקע אשר ברשותו חטיבת קרקע המיועדת לתכנון, נפרד מחלק מהקרקעות שברשותו המיועדות לצרכי ציבור. הרשויות המקומיות, אשר מפתחות את השטח, בונות וסוללות אותו ומתחזקות אותו, הופכות לבעלי הקרקע. לאורך השנים נהגו הוועדות, כחוק, מנהג דומה בקרקעות שבבעלות פרטית ובקרקעות המנוהלות ע"י מינהל מקרקעי ישראל - ובצדק. עם זאת, המונופול הקרקעי של מ.מ.י, האוחז בלמעלה מ-90% ממקרקעי המדינה, "לא אוהב" להיפרד מהקרקע, גם לא לצרכי ציבור, ולמרות החוק החד משמעי בעניין.

לאחרונה פורסמה בעיתונות ידיעה לפיה: "רשויות מקומיות לא תוכלנה עוד להפקיע קרקעות לצורכי ציבור מהמינהל אלא במקרים חריגים" (כותרתו של פרסום באינטרנט מ-19.1.2006 מטעם אורטל צבר, דוברת וממונה על ההסברה במינהל מקרקעי ישראל.).

בין היתר נכתב בפרסום, כי "בהסתמך על חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה לא יאפשר מינהל מקרקעי ישראל לרשויות מקומיות להפקיע לצרכי ציבור מקרקעי ישראל המנוהלים על-ידו. המינהל יחכיר לרשויות המקומיות את הקרקעות המיועדות לצרכי ציבור בדמי חכירה סמליים, כפי שנקבע בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל".

מאחר ולהבנתנו הוראות חוק התכנון והבנייה, כפי שנפרט בהמשך, אינן תואמות את ההנחיה האמורה, ניסינו להתחקות אחר מקור ההוראה. ואולם, כך התברר לנו משיחה עם דוברת מ.מ.י, חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה, שבהתאם לה נקבעה המדיניות המוזרה, הינה חו"ד סודית, שיש למינהל מניעה מלפרסמה, וזאת בהתאם להוראות היועץ המשפטי לממשלה בעצמו.

ניסיונות במשרד המשפטים לעיין בחוות הדעת לא עלו יפה.

תמהנו? הזאת השקיפות הנדרשת ממוסדות ציבור?

לגופו של נושא, חוק יסוד מינהל מקרקעי ישראל נחקק ב-1960. ב-1965 נחקק חוק התכנון והבנייה, תוך התייחסויות מפורשות למדינה בכלל ולמינהל מקרקעי ישראל בפרט. החוק מאפשר, כפי שצוין במבוא, להפקיע קרקעות לצרכי ציבור. סעיפים 259 ו-260 לחוק קובעים:

"259. א. חוק זה מחייב גם את המדינה, אולם לא יחולו עליה הוראות פרק י', פרט לסעיף 239; הוראה זו אינה גורעת מאחריותו הפלילית של אדם אחר.

"ב. המדינה פטורה מתשלום אגרה לגבי בניה לצרכי שירות ציבורי.

"ג. בית המשפט לא ייתן צו נגד המדינה לפי סעיף 239 אלא לאחר שנתן ליועץ המשפטי לממשלה או לנציגו הזדמנות להשמיע טענותיו.

"ד. לגבי מקרקעין המנוהלים לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך 1960:

"(1) "חכירה לדורות" - לרבות עסקת חכירה לדורות שלא נגמרה ברישום;

"(2) ההוראות שבסעיף 2(ב) לתוספת השלישית לא יחולו אלא אם ההחזקה במקרקעין שהחכיר מינהל מקרקעי ישראל הוחזרה אליו, או אם זכות החכירה במקרקעין הועברה בהסכמתו;

"(3) ההוראות שבסעיף 2(ג) לתוספת השלישית לא יחולו.

"260 מוסד תכנון ידון ויכריע בבקשות של המדינה ושל כל רשות שהוקמה בחוק לפני שידון ויכריע בבקשות אחרות".

חוק התכנון והבנייה מתייחס איפה במפורש למקרקעין המתנהלים לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, וזאת בנושא הגדרת חכירה לדורות ובנושאי היטלי השבחה. בעניינים אלו סייג החוק את האמור לגבי קרקעות המנוהלות ע"י המינהל. (במאמר מוסגר נציין, כי גם בנושא סעיף 259 מאמץ לעצמו מ.מ.י עמדות שאינן תואמות את החוק).

לפיכך, כאשר אין החוק מסייג את הכלל לגבי קרקעות המנוהלות ע"י מ.מ.י, מובן שהוראות החוק חלות גם על מ.מ.י. ואמנם, בסעיפים בחוק הקשורים להפקעות, פרק ח' סעיפים 188 עד 196, אין כל אמירה מיוחדת לגבי מ.מ.י, ומובן כי "מותר לוועדה המקומית להפקיע על-פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור" (סעיף 188(א) לחוק).

לא ברור, אם כן, כיצד מחליט היועץ המשפטי לממשלה להורות שלא לאפשר לרשויות לפעול כחוק. בחוק יסוד, כבוד האדם וחירותו שנחקק ב-1992 נקבע כי: "3. אין פוגעים בקנינו של אדם. 8. אין פוגעים בזכויות שלפי חוק זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חקו כאמור מרוח הסכמה מפורשת בו".

כאמור, הסכמה מפורשת להפקעה ניתנת בסעיף 188 לחוק התכנון והבנייה.

מבלי להיכנס לתלי התילים של הפרשנויות והפסיקות בנושא, לדעתנו, משקבע היועץ המשפטי, בחוות דעתו העלומה, שאין לאפשר לוועדות להפקיע קרקע המנוהלת ע"י מ.מ.י, הרי שמן הראוי להנחות בחוות דעת דומה ולאסור להפקיע גם מבעל קרקע פרטי, וכל קרקע לצרכי ציבור תינתן לרשויות בחכירה בתשלום סמלי. ואולי הגיע הזמן לקבל חו"ד של היועץ המשפטי לממשלה בדבר סמכויות החקיקה במדינה ולמי הן מוקנות!

אשר שולמן הוא מהנדס ושמאי מקרקעין, חבר האקדמיה למחקר ויישום שמאות, יו"ר לשעבר של איגוד מהנדסי ערים. עדי צביקל הוא כלכלן ושמאי מקרקעין, חבר האקדמיה למחקר ויישום שמאות ויו"ר לשעבר של לשכת שמאי מקרקעין.