תנו לחקלאים שוויון לפחות בחלקת המגורים

במדינת ישראל כ-20.5 מיליון דונם אדמות. 1.3 מיליון דונם בלבד (כ-6%) בבעלות פרטית, ואילו 19.2 מיליון דונם נוספים, בהם אדמות הקרן הקיימת, רשות הפיתוח ומדינת ישראל, מנוהלים ע"י מינהל מקרקעי ישראל (להלן - "ממ"י") על-פי חוק, החל משנת 1960. יעדיו המוצהרים של ממ"י הינם ניהול מלאי הקרקעות, פיקוח על שימושי הקרקע, הקצאת הקרקעות, שיווק ופיתוח. אולם "דה פקטו", המציאות שונה בתכלית, ובין ממ"י לחוכרים קיים "חיכוך" תמידי, כחלק אינטגרלי ממדיניות ביורוקרטית הנהוגה במדינה. חיכוך זה מאופיין בהיקף נרחב של משאבים המוקצים לטיפול שוטף בחוכרים, ומהווה נטל כבד, ופוגע גם בטיפול ביעדי המינהל המוצהרים.

במסגרת זו אושרו ב-11.1.2006 במועצת מקרקעי ישראל שתי החלטות מהותיות בדבר הסדר זכויותיהם של חוכרים בקרקעות לאום - המלצות דו"ח ועדת הבר והמלצות דו"ח ועדת גדיש, אשר עיקרן להלן.

הרפורמה בממ"י - דו"ח ועדת גדיש (החלטה 1066): בהתאם להחלטה, קרקע עירונית תשווק מעתה עם מלוא הזכויות הקיימות והעתידיות, ותינתן עליה בעלות. ייערכו מבצעי היוון בקרקע עירונית למגורים ולתעסוקה, ויינתנו הנחות משמעותיות בהסדר התשלומים.

חוכרים עירוניים בעלי חוזה מהוון בבנייה רוויה יוכלו לקבל את הבעלות בה ללא תמורה, ובבנייה נמוכה תמורת תשלום דמי חכירה בשיעור 9%-19%. בשנתיים הראשונות ליישום ההחלטה תינתן הנחה בשיעור 50% מהתשלומים, בשנה השלישית - 30%, וברביעית - 10%. במסגרת מבצע ההיוון תשלום דמי ההיוון יהיה בשיעור 4.5%-5.5% מערך הקרקע, ותתאפשר דחיית התשלומים עד לביצוע העברת זכויות או תוספת בנייה במוחכר.

דו"ח ועדת הבר (החלטה 979 המתוקנת): בהתאם להמלצות הוועדה, היקף הבנייה בחלקת המגורים יהיה עד 375 מ"ר, וגודל חלקת המגורים עד 2.5 דונם. תשלום דמי חכירה של 3.75% מערך הקרקע יקנה לחקלאי זכות לחתום על חוזה חכירה בנוגע לחלקת המגורים, ולא יחולו על שטח חלקת המגורים ההוראות בדבר השבת הקרקע למינהל לכשישתנה ייעודה. תבוטל הדרישה לרצף בין דורי, והמינהל לא יקבע את מספר יחידות הדיור ואת גודלן. לצורך פיצול יחידת דיור יהיה על המתיישב לשלם למינהל 29.25% נוספים (השלמה ל-33%) מערך הקרקע של המגרש המפוצל. בנוסף, הומלץ על הסדרת פעילות לא חקלאית בחלקה א', כאשר התשלום לצורך כך יחויב לפי 91% מערך הקרקע.

במסגרת שתי הוועדות עלו טענות מצד ארגונים שונים וגופים בעלי עמדות הפוכות, ביניהם פורום הקרקעות ו-15 הערים הגדולות, אשר הביעו התנגדותם להמלצות ועדת הבר וטענו לאפליה לטובה של המגזר החקלאי. אולם, בחינת ההמלצות לעיל מעידה, כי מכלול התנאים הנדרשים לעיגון הזכויות במגזר העירוני עדיפים בהרבה על אלו הנדרשים במגזר החקלאי, וזאת בהתייחס לשיעורי התשלום, ההנחות והמגבלות השונות.

ועדת הבר בחנה את המדיניות הנדרשת במגזר החקלאי ביחס לזו הנהוגה בקרקע עירונית, אולם תוך אימוץ ההנחה, שככלל, שולמו בקרקע עירונית דמי חכירה ראשוניים (40%-80%), וזאת לעומת הטענה שבמגזר החקלאי שולמו דמי חכירה שנתיים סמליים של כ-600 שקל בלבד בגין הנחלה כולה. לכן הוחלט, כי אין זה ראוי לקבוע שיעורי תשלומים במגזר החקלאי הזהים לאלו במגזר העירוני, ומכאן ההבדלים בתנאים.

אנו סבורים, כי אימוץ הנחה זו כאקסיומה טעות ביסודה. ראוי היה לבחון הנחה זו בקפידה, קל וחומר כאשר היא מובילה למדיניות של חוסר שוויון בין המגזרים. בדיקה עובדתית (למרות חלקיותה) מראה, כי קיימות דוגמאות בהן קיבלו חוכרים עירוניים זכויות חכירה ללא תמורה, או בתמורה סמלית, כשם שקיימות דוגמאות בהן חקלאיים רכשו קרקע במחיר מלא והעבירו אותה למינהל מטעמים אידיאולוגיים. הכללה זו מטבעה שגויה ובמקרה זה בפרט.

לא זו אף זו: לטענתנו, אין קשר בין התשלום בגין הזכויות שהוחכרו בעבר לבין התשלום בגין זכויות חדשות שנוצרו לאחר מכן. זכויות אלו, בגינן נקבעו עתה תשלומים שונים שיאפשרו ניצולן, נותרו בניהול המינהל, ולטענתנו לא שולם בגינן, לא במסגרת החוזים העירוניים ולא במסגרת החוזים החקלאיים.

טענה זו מעוגנת באופן בו הוחכרו קרקעות הקרן הקיימת לפני קום המדינה ומקרקעי ישראל עד להקמת ממ"י בשנת 1961. לאחר מכן עוגן הנושא בהחלטות ממ"י, ולהלן נבהיר: בהחלטה מס' 1 נקבע, כי "בערך הקרקע לא יילקחו בחשבון האמרות ספקולטיביות מקריות של מחירי קרקע...". ערך הקרקע נגזר מזכויות הבנייה בעת ההקצאה ונקבע, כי החוכר ישלם דמי חכירה ראשוניים ושנתיים בהתייחס לזכויות אלו. בחלוף השנים הוגדלו במסגרת תוכניות בניין עיר זכויות הבנייה למקרקעי החוכרים. נוצר מצב לפיו, מחד, זכויות אלו שייכות לממ"י כמנהל הקרקע, אולם מאידך, ניצולן הלכה למעשה יתכן וייעשה ע"י החוכר עצמו, שהינו בעל הזכויות והמחזיק בפועל בקרקע. בנוסף, עם השנים גבר הצורך בניצול מיטבי של המקרקעין, ונתקבלו החלטות מועצה המגבילות שטח מגרש תוך ניסיון לשמור על מתכונת הוגנת בחלוקת המקרקעין.

במקביל, הגידול בהיקף הנכסים חייב פיתוח מערכת, שתאפשר למינהל להתמודד עם ניהול נכסי המדינה. מערכת מיכונית שכזו טומנת בחובה הקלות בהתייחס לחוזי החכירה. נסיבות אלו, בין השאר, יחד עם האצת הפיתוח וניצול אינטנסיבי יותר של זכויות הבנייה, הובילו להחלטות מועצה במסגרתן ניתנו הקלות משמעותיות בתנאי החכירה במגזר העירוני. בין יתר ההקלות ניתן להתייחס לעדכון דמי חכירה שנתיים שלא על-פי החוזה (עלות נמוכה יותר), הקלה בשיעור דמי היוון (החלטות 678, 729), תשלום דמי היתר בשיעור 51% במקום 91% (החלטה 402), הכרה בדח"ר בשיעור 40% כדח"ר בשיעור 80% (החלטה 269), אי-מימוש סעיפי עדכון שווי הקרקע שבחוזי החכירה, הכרה בזכויות של 160 מ"ר ליח"ד והקלות ב"חכירת יובל".

במגזר החקלאי לא הוכרה מדיניות הנחות כזו.

לסיכום: מבדיקת החלטות מועצת מקרקעי ישראל לאורך השנים וביצוע מדיניות המינהל בפועל, ניכר כי המגזר העירוני נהנה מהטבות החורגות באופן משמעותי מהמסגרת החוזית מול ממ"י, וזאת, בין השאר, כתוצאה ממעבר לתשלום מהוון, פטור מתשלום דמי היתר ודמי הסכמה, הקצאת קרקע לתקופה של 98 שנים נוספות ללא תשלום נוסף, הקצאת קרקע עם מלוא הזכויות הקיימות והעתידיות, קביעת מחירי קרקע נמוכים ממחירי השוק בטבלאות שווי, והפיכת החוכר העירוני להיות בסטטוס "כמעט בעלים".

נראה כי מן הצדק, לפחות באשר לחלקת המגורים, המהווה חלק קטן מהנחלה בהתיישבות, יושוו זכויות החכירה ותנאיהן לאלו הנהוגים במגזר העירוני.

הכותבים הם שמאי מקרקעין. השמאי צביקל היה נשיא לשכת שמאי מקרקעין ישראל