אדוני החוב-הציבורי החדשים

הנתונים הכלכליים המתפרסמים באחרונה במדינות המפותחות מראים כי בניגוד להערכות קודמות, המשבר העולמי לא חלף, ובסבירות גבוהה המיתון - לפחות במדינות אלה - יימשך עוד שנים. באשר למדיניות שעל הממשלות לאמץ, המחלוקת העיקרית היא: האם קיים או לא צורך בריסון פיסקלי.

ברור מתוצאות פסגת ה-G20 שאין קונצנזוס סביב הצורך בריסון שכזה. להיפך, פרט לגרמניה ובריטניה, עמדות המדינות האחרות בפורום היא כי ריסון כעת יביא להעמקת המשבר, וממילא לכישלון מדיניות הריסון.

הוויכוח מר במיוחד בארצות הברית, שם מנסה הימין הרפובליקני לבלום כל יוזמה של הנשיא, ובמיוחד את היוזמה להגדלת התמריצים לסקטור הריאלי.

המתנגדים ליוזמות הנשיא מנסים להציג את המשבר, שהוא משבר החוב הפרטי, כמשבר החוב הציבורי.

המתנגדים מתעלמים מהעובדה כי הגורמים למשבר הם ההפקרות של מוסדות פיננסיים פרטיים בפעילותם בסקטור הפרטי, וכישלון הרגולטורים לבלום את אותה הפקרות, ומטילים את האחריות למשבר על הממשלה ומדיניותה הפיסקלית המרחיבה.

הפניקה סביב המשבר במדינות גוש האירו, והמאבק הפוליטי בין ברק אובמה למתנגדיו הביאה אל מרכז הדיון את שאלת החוב הציבורי.

"השווקים" פעילים בוויכוח

בכלכלת שוק, המדיניות והשיח הכלכליים מבוססים על הערכות ותחזיות מה יקרה "בשווקים", ומה יעשו "כוחות השוק". כך בשווקי הסחר העולמי, בשוק העבודה העולמי, וכמובן בשווקים הפיננסיים.

מעצבי המדיניות המקרו-כלכלית בעולם ב-30 השנה האחרונות גיבשו את תפישתנו את "השווקים" כמעין ישות גלובלית, חסרת צורה, יודעת הכול ובעלת מעמד-על לפוליטיקה.

בהקשר של המשבר הנוכחי, "השווקים" הרלבנטיים הם השווקים הפיננסיים.

המשבר חשף את מה שהיה ידוע לפעילים "בשווקים", כי אין מדובר במנגנון ניטרלי המייצג מיליוני משקיעים סביב העולם, המחליטים החלטות אוטונומיות אשר תוצאתן היא האמת העליונה.

מדובר בארגונים, ובאישים העומדים בראשם, עם הרבה כסף, המממן מומחים וקובעי מדיניות, המשפיעים על הבורסות ובכך מתערבים בקביעת המדיניות הכלכלית. די להזכיר שמות כמו: גולדמן, ליהמן ו-AIG - על קשריהם עם השלטון ושליטתם ברגולטורים - כדי להבין כי אין זו משימה בלתי-אפשרית לזהות, ולו חלקית, מי עומד מאחורי "השווקים". בוויכוח הפוליטי הנוכחי, לצד המתנגדים להגדלה של החוב, מעורבים "השווקים" בצורה פעילה וגלויה.

מוסד החוב הציבורי

למוסד "חוב ציבורי" היסטוריה ארוכה. בספרו "A FREE NATION DEEP IN DEBT" ("אומה חופשית שקועה בחובות") מתאר המחבר ג'יימס מקדונלד את גלגוליו של מוסד החוב הציבורי מימי קדם עד סיום מלחמת העולם השנייה, וכיצד התפתחותו כמוסד קשורה בהתפתחות הדמוקרטיה.

ראשיתו של החוב הציבורי בהכרה של שלטון אבסולוטי כי ללא שיתוף נתיניו/אזרחיו לא יוכל להשיג את מטרותיו, ובראשן ניצחון במלחמות.

ממימון מלחמות עד מימון פרויקטים לאומיים ופעילות שלטונית לטובת "המדינה" נהפכו החוב הציבורי וגביית המסים לאמצעים הפיסקליים העיקריים של שלטון.

במדינה דמוקרטית, חוב ציבורי מקומי (במטבע של אותה מדינה) הוא במבנהו הפורמלי והמוסדי חוב המדינה לאזרחיה, באחריות אזרחיה. מדינה אינה חברה בעירבון מוגבל. האזרח כבעל חוב ("האזרח הנושה") אינו בעל המניות בלבד, אלא גם החייב. יש לו אמון בממשלתו, המחויבת כלפיו בשקיפות.

גובהו של החוב היא שאלה פוליטית מרכזית בשיח הדמוקרטי. "האזרח הנושה" ישמור על ממשלתו מפני הרפתקאות העלולות להביא לשחיקת ערך החוב שלה לאזרחיה. מאידך גיסא, אם האזרחים תומכים במטרה, אזי הגיבוי מובטח. במקרה שכזה, יהיה אשר יהיה דירוג החוב של המדינה, התחייבויות הממשלה כלפי אזרחיה הן לגביהם חוב חסר סיכון.

כך נהפך החוב הציבורי לבסיס הפיננסי והנכסי של המוסדות והאזרחים בדמוקרטיה. החוב הציבורי מהווה את העוגן שעליו בנויים עושרם ונכסיהם של אזרחיה. עליו מבוססים הביטוח הסוציאלי והחיסכון לטווח ארוך. יציבות הבנקים וחברות הביטוח, וחלק מכריע בהכנסותיהם, מבוססים אף הם על החוב הציבורי.

זו הסיבה שבהוראות התקינה למוסדות כספיים ("באזל"), חוב מדינה נחשב מבחינה רגולטורית חוב נטול סיכון, היינו, חוב אשר מוסדות פיננסיים אינם נדרשים להקצות הון בגין חשיפתם לחוב כזה. בישראל למשל, אג"ח מדינה נחשבו נטולות סיכון גם כשמצבה הכלכלי היה על סף משבר או בעיצומו.

אם כן, כיצד נהפכו "השווקים" לאדוני החוב הציבורי וכיצד הצליחו להשליט על השיח הגלובלי בסוגיית החוב הציבורי מינוחים שנלקחו מהקשר של חדלות פירעון ופשיטת רגל של חברות, או מינוחים הנוהגים בהסדרי חוב של מדינות במטבע חוץ. יוון הושוותה לליהמן ברדרס ולארגנטינה. שתי ההשוואות שגויות בבסיסן.

השחיקה במעמדו של החוב הציבורי הוא סיפורה של הכלכלה הגלובלית ב-30 שנה האחרונות, מאז בחירתו של רונלד רייגן לנשיא ארצות הברית ב-1980. היעד המוצהר של ממשלו היה צמצום יכולת הממשלה לפעול, כי על פי השקפתו ממשלה היא הבעיה ולא הפתרון.

למען השגת היעד, אימץ ממשל רייגן מדיניות המקדשת קיצוץ במסים והפחתת החוב הציבורי. מאז מדיניות זו נהפכה לאורתודוקסיה המקרו-כלכלית השלטת בארצות הברית, ובעקבותיה בעולם כולו. התוצאה הייתה הגבלת יכולת הממשלה לעזור לאזרחיה הנזקקים, בה בעת שגדל עושרם של אלה הנזקקים פחות לשירותיה.

ההתנערות של בעלי היכולת בחברה מאחריותם כ"אזרחים נושים" וכמשלמי מסים אילצה את הממשלה לממן את הוצאותיה באמצעות גיוסי חוב ב"שווקים". בהדרגה נפל הנטל הפיננסי של ניהול המדינה יותר-ויותר על השכבות החלשות בחברה.

כדי להמחיש את השינוי שחל בבעלות על החוב הציבורי נציין כי בתום מלחמת העולם השנייה היה החוב הציבורי של ארצות הברית כפול, במונחי תל"ג, מגודלו כיום; אזרחי המדינה החזיקו ישירות כמעט את כולו. בהדרגה ירדה הבעלות של האזרחים, וכיום הם מחזיקים ישירות רק בכ-10% מהחוב. הדמוקרטיה נהפכה "ממושכנת לזרים ולמוסדות פיננסיים" ו"שורשיה הפיננסיים נגדעו", כפי שכתב פרופסור ג'יימס גאלברייט בביקורתו על הספר של מקדונלד.

"השווקים" - סכנה ליציבות

המשבר בגוש האירו חשף עד כמה העובדה ש"השווקים" הם בעלים של חלק גדול מהחוב הציבורי עלולה לסכן את היציבות של המערכת הפיננסית העולמית.

במשבר בגוש האירו, החוב הציבורי של יוון - במטבע המקומי של יוון, האירו - נהפך חוב "זבל". בגלל המשטר הרגולטורי הנוהג בגוש האירו, הורדות הדירוג יוצרות מצב שבו בנק באחת המדינות בגוש, המחזיק בהתחייבויות ממשלתו, לא רק שאינו יכול להתייחס אליהן כנטולות סיכון, אלא אף יכול לקרוס בגין ירידת הדירוג של התחייבויות אלה. האבסורד אף גדול יותר, כי אם יקרוס בנק, אזי מי שיחלצו תהיה אותה ממשלה שהירידה של דירוג האג"ח שלה גרמה מלכתחילה להתערערות יציבותו.

זו מציאות אשר תקשה על יישום תקנות באזל החדשות, ויוצרת מצב בלתי נסבל ביחס לתקנות הקיימות. מעבר לכך, מציאות זו פוגעת גם בסקטור הריאלי. גוש האירו פועל כאזור כלכלי אחיד ללא גבולות. ישנן למשל חברות יווניות, יציבות ורווחיות , אשר חלק חשוב מעסקיהן אינו ביוון. הן עלולות להיפגע מהתערערות יציבות הבנקים היווניים המממנים אותן, שתיגרם מירידת הדירוג של המדינה שבה נמצאים משרדיהם.

הבנק המרכזי האירופי עמד עד כה בלחצי הביקורת, והמשיך להתייחס לאג"ח יוון תוך התעלמות מהורדות הדירוג וההשלכות הרגולטוריות. התגובה של מדינות גוש האירו נטרלה לפי שעה את הסכנות, אך השאלות העולות הן הרבה מעבר לשאלות של עקביות והיגיון במשטר הרגולטורי המיועד לקראת היישום המיוחל של באזל.

להחזיר את הבעלות לציבור

הצורך להחזיר את הבעלות על החוב הציבורי לאזרחי המדינות הדמוקרטיות אינו רק לצורך אישוש יוקרתה של הדמוקרטיה. קיימת אפשרות מעשית שהמשבר הנוכחי יימשך שנים ארוכות. מדינות תעמודנה בפני החלטות בעלות חשיבות גורלית. השיקול של הצלת הכלכלה - למשל על ידי סיוע למובטלים ושמירה על רמת רווחה מינימלית לאזרחים - יכול לגרום להעברת נטל חוב לדורות הבאים.

זו שאלה שאינה נופלת בחשיבותה מהשאלה האם לצאת למלחמה, ואינה שאלה כלכלית בלבד. הדיון בשאלות אלה מקומו בשיח הפוליטי, במוסדות הדמוקרטיים של מדינה - ולא במשרדי סוכנויות דירוג, תחת איום מתמיד של "השווקים". המסקנה מהמשבר היא שאסור למדינה להיות תלויה ב"שווקים" למימון פעילותה במטבע המקומי.

כל מדינה יכולה לגייס חוב מאזרחיה כמו שהיא יכולה לגבות מהם מסים, במסגרת המדיניות הפיסקלית שלה. ממשלות חייבות לפתח יכולת לחייב את אזרחיהן לממן את פעילותן בעתות משבר, כמו זה שיצרו "השווקים" במקרה של יוון.

מלווה חובה היא פרקטיקה שמדינות מפעילות לעתים. במיוחד בהקשר של חירום או התגייסות למען מטרה לאומית. ארצות הברית גייסה אג"ח מדינה לממן את מלחמותיה על ידי מסע ציבורי רווי פטריוטיזם שאי אפשר היה לסרב לו. צרפת עשתה זאת כמה פעמים. גם כיום היא מתכננת "מלווה מדינה גדול" למה שממשלתה מכנה "השקעות בעתיד המדינה". הדיון אם ומי יהיו חייבים לרכוש את האג"ח נמצא בעיצומו במסגרת דיוני התקציב.

ישראל אינה תלויה בשווקים. כאן "הכול נשאר במשפחה", והמערכת הפיננסית זקוקה לאג"ח ממשלתי לא פחות ממה שהממשלה זקוקה לה. למרות הדירוג הגבוה לחוב החיצוני של ישראל אין נוכחות משמעותית של ישראל כלווה בשווקים הבינלאומיים. החוב הסחיר של ישראל במטבע חוץ - שאינו בערבות ממשלת ארצות הברית, ממשלות אחרות או מפעל הבונדס - הוא סך הכול כ-3.5% מהחוב. גם בישראל המוסד של מלווה חובה מוכר היטב, ושמור לו מקום של כבוד בהתפתחותה של כלכלת ישראל.

טוב תעשה ממשלת יוון - אשר נהנית כרגע מהגנה מ"השווקים" לפחות בשנתיים הבאות - אם תארגן מלווה חובה מאזרחיה, במחיר המתאים לאג"ח נטולות סיכון, וייעוד הכספים יהיה לרכוש את האג"חים של יוון מ"השווקים" המודאגים. לא יהיה במהלך כזה משום הגדלת החוב הציבורי, והוא ישקם חלקית את הפגיעה בריבונות יוון ואת מעמדה מול חברותיה בגוש האירו.

ספק אם בתשואות הנוכחיות - המשקפות את הערכת "השווקים" כי יוון לא תעמוד בהתחייבויותיה, ואף נמוכות בהרבה - יהיו מוכרים רבים. כש"השווקים" יגלו שאפשר בלעדיהם הם יהיו פחות ביקורתיים, וידאגו בראש וראשונה לשמר את הרווחים מעסקי החוב הציבורי.

הכותב שימש בנקאי בכיר וממונה על קשרי חוץ באוצר