יש רגולטורים בירושלים, וטוב שכך

נתעלם לרגע מהשמות הדרמטיים זהבית כהן, רועי ורמוס וזוהר גושן, ונניח בצד, לשנייה, את אירועי הפרשה המדוברת פסגות-יורק-אייפקס-פיטורים-בג"ץ. בסופו של דבר, מאחורי כל זה ניצבת שאלה אחת: מהו מרחב שיקול-הדעת של רגולטור.

כשנגיד בנק ישראל, סטנלי פישר, החליט להדיח את דני דנקנר מתפקיד יו"ר בנק הפועלים, הוא אמר, למעשה, "סימכו עליי, אני יודע מה אני עושה, ואני לא חייב להסביר. אתם סמכתם עליי ונתתם בידי אחריות וסמכות להשגיח בעבורכם על הבנקים ועל הכסף שלכם שנמצא בידי הבנקאים - אז תנו לי לעשות את העבודה שלי. אם יש לכם בעיה אתי - לכו לבג"ץ ודירשו להעיף אותי".

קו ברור מחבר בין פישר ורוני חזקיהו ולגושן. קו ברור מחבר בין מקרה דנקנר למקרה ורמוס. בה בעת שפישר וחזקיהו אפילו לא נימקו את ההחלטה - גם לא בפני בעלת השליטה בבנק הפועלים, שרי אריסון - הרי שגושן, בהחלטתו להזיז מהתפקיד את ורמוס, הלך צעד קדימה ולמעשה אמר: "מממצאי החקירה שלנו עולה עילה להגשת כתב אישום פלילי נגד ורמוס, בכפוף לשימוע, וכבר העברנו את העניין להחלטת הפרקליטות".

למען האמת, גושן אפילו לא היה חייב לומר את זה, והסמכות שלו לפעול להזזת נושא משרה איננה מותנית כלל בהליכים פליליים או בהוכחת אשמה פלילית. הסמכות והאחריות שניתנו בידיו - כמו בידי הפיקוח על הבנקים ובידי הממונה על שוק ההון הביטוח והחיסכון - מחייבים אותו להחליט על-פי שיקול-דעתו.

זו האחריות שהציבור דורש ממנו. אפילו אם יש לו רק ספק, או רק חשד או חשש שמא לא מובטחת תקינות השמירה על כספי הציבור - הוא חייב לפעול, אחרת הוא מועל בתפקידו.

הרחקה מעיסוק בהוראה של רגולטור היא מהלך מניעתי, הגנה על כספי ציבור, שלא יהיו הסתבכויות חלילה, בניגוד להליך פלילי של הענשה: עשית - תחטוף.

יש ברירה?

גם נטל ההוכחה אחר. בה בשעה שההליך הפלילי חד וחריף, וחובת ההוכחה בו גבוהה מאוד - יותר מ-90% בקירוב סיכוי להוכחת אשמה - הרי שנטל ההוכחה הקיים בהליך המינהלי נמוך יותר, נניח "רק" יותר מ-50%-60%, ונשען בעיקר על הסמכות ושיקול-הדעת של מי שהמדינה-הציבור מינו להיות רגולטור (לא לחינם, כשיש הרשעה במשפט פלילי היא משמשת ראיה מכרעת במשפט אזרחי, אבל הרשעה במשפט אזרחי אינה מהווה ראיה מכרעת במשפט פלילי).

הליכים פליליים והליכים מינהליים לא חייבים להתחבר, ולא צריכים להתחבר תמיד. לא נגד כל מנהל שמוזז מתפקידו מוגש כתב אישום פלילי, ולא ראוי שכך יהיה. במקרה של ורמוס, בכלל לא ברור שהדברים יגיעו לכלל כתב אישום. בימים הקרובים יתקיים שימוע, ואפשר שהפרשה הפלילית לגביו תסתיים בלא כלום.

זה לא אומר, ולא יאמר, דבר על ההליך המינהלי. כשיש ספק - יש ספק. רק בשנה האחרונה הורחקו 5 מנהלים במערכת הפיננסית המנהלת כספי ציבור, ובהם - כפי שכבר פורסם - מנהלים בדש אייפקס ובמיטב. ככל הידוע, בזה תם העניין, ולא מדובר בהליכים פליליים.

העברת נושא משרה מתפקידו מצויה תחת הכותרת המכונה "פיט אנד פרופר". לרגולטור ניתן שיקול-דעת לקבוע האם נושא המשרה מתאים והולם את התפקיד של מנהל כספי ציבור. אלא שלכלי הזה יש מחיר, אפילו כבד. הוא מפיל קורבנות.

הסמכות ניתנה לרגולטור, אף-על-פי שהיא עלולה להראות כמי שפוגעת בכלל דמוקרטי מרכזי: אדם זכאי, כל עוד לא הוכחה אשמתו, וגם כמי שפוגעת באחד מחוקי היסוד של המדינה, חוק יסוד: חופש העיסוק.

אבל איזו ברירה יש? זה האיזון שהמחוקק קבע לשמירה על כספי הציבור. האיזון בין טובת נושא המשרה - דנקנר, ורמוס ואחרים - החובה להוכיח את אשמתו/צדקתו והשמירה על עיסוקו, לבין פגיעה בציבור. הציבור בעדיפות עליונה - וכך בדיוק צריך להיות.

המחיר משתלם

העיסוק בכסף נזיל, נגיש ודי קל. התמורה הכספית והחברתית שאנשי הפיננסים מקבלים גבוהה מאוד, הגבוהה ביותר מבין שלל העיסוקים במשק. אפשר לראות את זה בכל שנה ברשימות השכר הגבוה במשק, וגם בדיווחי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. לכן, המחיר - כולל "הקורבנות" - משתלם.

מהות החובה שהמדינה מטילה על רגולטור - אכיפה, הסדרה ופיקוח - היא למנוע הסתבכות, למנוע תקלות עתידיות אפשריות בכספי הציבור. הרגולטור אינו צריך לחכות שתתרחש קטסטרופה כדי לפעול. אז זה יהיה מאוחר מדי, והרגולטור יואשם כמי שנרדם על משמרתו.

זה מה שנתן לפישר את הסמכות לפנות לאריסון, ולהודיע לה על הזזת דנקנר, וזה מה שנתן לגושן את הסמכות לפנות קודם כל ליורק, אחרי כן לאייפקס, ולומר: "לאור הראיות שבידינו ושיקול-הדעת שלנו, אני לא יכול לתת רישיון לנהל כספי ציבור לתאגיד שבראשו עומד מי שיש לי ספק בפיט אנד פרופר שלו, במקרה זה ורמוס. לכן אני פותח בהליכים שהחוק מקנה לי לביטול הרישיון. אז תחליטו - או שתממשו את החלטתי, או שתתגוננו בפני הוועדה המינהלית שמונתה בחוק, או שתלכו לבג"ץ ותגידו שם שאני רגולטור לא ראוי, ויש להזיז אותי מהתפקיד. כל עוד אני הרגולטור הממונה והאחראי, וכל עוד אני רואה בעיה - אני חייב לפעול".

לא רק בהתחלה

אין זה מקרי שממש בימים אלה מגבשים הרגולטורים הפיננסיים כללים משותפים לפיט אנד פרופר. המפקח על הבנקים כבר הודיע כי בדיקת הנאותות האישית הזו למנהל התאגיד לא תתבצע יותר פעם אחת בלבד, עם הכניסה לתפקיד, אלא שתיערך בדיקה מחודשת של הפיט אנד פרופר במשך הכהונה בתפקיד - בין אם מדובר במנהל או בדירקטור, כל עוד מדובר בכספי ציבור.

את ההחלטה הזו של חזקיהו יאמצו בקרוב גם שני הרגולטורים האחרים - יו"ר רשות ניירות ערך והמפקח על שוק ההון, הפנסיה והביטוח במשרד האוצר.

לסיכום, אירועי פסגות-ורמוס אינם מבחן הכוח של ההליכים המינהליים. ההליכים הללו כבר ניצחו, התקבלו והתקבעו במקרה פישר-דנקנר.