חוק האכיפה המנהלית: פחד, אימה וחוסר אמון בשוק ההון

"אשמתו של חשוד הייתה לאמת ברגע שהוא נעשה חשוד. אשר לראיות - אלו תושגנה במהלך חקירתו", (טום רוב סמית)

חוק האכיפה המנהלית מפחיד. הוא מפחיד את אנשי שוק ההון, מפחיד מנכ"לים, ומפחיד דירקטורים. "אני אדם נורמטיבי", אומר לנו מנכ"ל בית השקעות, "אני מקפיד לשמור על הכללים. אצלי לא יעגלו פינות, האנשים שלי לא אינדיאנים, אבל תקלות קורות, וגם אצלי יהיו. אני מפחד מהיום שתהיה תקלה ואז אני אישית על הכוונת של הרשות. זו תחושה לא נעימה".

המנכ"ל הזה אינו היחיד. התחושה בשוק ההון היא של פחד ואפילו אימה. "לרשות ניתן כוח וכשיש לרגולטור כוח הוא ישתמש בו", אומרים בשוק. גרוע מכך, במאי צפוי להתמנות יו"ר רשות חדש, במקומו של זוהר גושן, וכמו כל בעל תפקיד חדש הוא ירצה לבסס את מעמדו. "המחליף של גושן ירצה להראות לכולם שהוא לא פראייר ולא יירגע עד שלא תהיה לו קרקפת על החגורה", אומר אחד מוותיקי השוק.

התחושה הזו לא מנותקת לגמרי מהמציאות. הנה דברים שאמר בכיר ברשות כשנשאל מה יקרה כעת. "אני מניח", הוא אמר ביובש, "שבשנה הקרובה, סטטיסטית, נטפל בשתיים שלוש חברות ציבוריות, שני בתי השקעות, בנק אחד וכמה יועצי השקעות בבנקים".

מאחורי הנונשלנטיות בה נאמרו הדברים מסתתרת עובדה פשוטה: בשנה הקרובה, כשהרשות תנסה לבדוק את גבולות עוצמתה ולחנך את השוק לכללים החדשים, קנסות יגבו וראשים יעופו.

לא פלא, אם כן, שהשוק בחרדה. חוק האכיפה המנהלית מאפשר לרשות ניירות ערך להטיל קנס של חמישה מיליון שקל על תאגיד, קנס של מיליון שקל על יחיד, ו-25 אלף שקל על יועץ השקעות, כאשר לפי החוק אסור ביטוח או שיפוי על הקנסות. אבל זה לא הכל, הרשות תוכל להגיב מהר ובאלימות על הפרת הכללים, כשנושאי משרה יפגעו אישית ובאופן כואב. החוק מקנה לרשות סמכות להדיח מנכ"ל מתפקידו, סמכות לשלול רישיונות, ולהעביר מעיסוק. וכל זאת, בהליך מנהלי מהיר מאוד.

ומאחורי המילים היפות "שלילת רישיון", "העברה מעיסוק" ו"העברה מתפקיד", מסתתרת מילה אחת - הדחה. מנהל שאצלו תתרחש תקלה עשוי להיות מודח ובדרך לשלם קנס של מיליון שקל. "הפיקוח על הציות לחוק הוא חלק בלתי נפרד מתפקיד המנכ"ל, ולכן יש מקום להטיל עליו אחריות אישית", אמרה לאחרונה בכנס משפטי אילנה מודעי ליפסקר, מנהלת יחידת האכיפה המנהלית ברשות ניירות ערך. במילים אחרות - ככל שאתה בכיר יותר מצבך מסוכן יותר.

לשרוק רק בנבדל ברור

גם אם החששות של הפעילים בשוק מופרזים, הם חושפים את הבעיה העיקרית: חוסר האמון של השוק בהגינות ההליך המנהלי. התחושה היא שהמשחק מכור, שכולם אשמים עד שזכאותם לא הוכחה. שמרגע שיפתח הליך מנהלי הוא לא יסתיים אלא בענישה, כי הרשות שולטת בכל השלבים ולא תביך את עצמה בהודאה בטעות. השוק לא מאמין בכך שהתהליך יהיה ללא משוא פנים, ו-ועדת האכיפה המנהלית לא תשמש כטריבונאל.

לכן, זה האתגר של גושן: להפוך את ההליך לשקוף לחלוטין, ליצור אמון ולצקת בו תחושה של הגינות. הרשות צריכה להתנהל בחוכמה. רצוי מאוד שבפעמים הראשונות בהם יפתח הליך מנהלי, היא תבחר במקרים ברורים ולא גבוליים, אירועים שבהם אין כמעט ספק כי נעשתה עבירה. ובאנלוגיה ממגרש הכדורגל, כדאי שלפחות בשלב ראשון הרשות תפעיל את המשרוקית רק כשמדובר בנבדל בולט, ולא במקרים שבהם רק בהילוך החוזר של מצלמות הטלוויזיה ניתן למצוא היגיון בשריקה.

ועוד עניין. האכיפה המנהלית אינה תקנה מנהלית, אלא חוק שעבר בכנסת. "חוק ייעול הליכי אכיפה", כך שמו הרשמי, לא עבר בסתר ולא היה מחטף. החקיקה נמשכה יותר משנה, והחוק עבר את כל שלבי החקיקה, כולל דיונים ארוכים על כל סעיף בוועדת הכספים.

למעשה, חוץ מאגוד הבנקים שהיה פעיל מאוד, העלה השגות ואף הצליח להביא הישגים נאים בצמצום חשיפת יועצי ההשקעות לקנסות ועיצומים, אף גוף בשוק ההון כמעט לא טרח להגיע לכנסת. היכן היו אז כל אלו שבוכים כעת על החוק, כמו אהרון פוגל, יו"ר מגדל, למשל, וכמו כמה עורכי דין בכירים שמסבירים כי מדובר באסון? מדוע אז לא נשמעו התנגדויותיהם?