"תגליות הגז יגררו 'קללת משאבים' - פחות השקעות במניות היי-טק, פחות מקומות עבודה ויותר שחיתויות"

בתחרות האירוויזיון האחרונה שנערכה בתחילת החודש זכה שיר ממדינה אלמונית בשם אזרבייג'ן. השם הזה אינו אומר הרבה לישראלים, וחבל. מדובר, כנראה, בידידה האחרונה שנותרה לישראל בעולם המוסלמי, ואחת מספקיות הנפט הראשיות שלנו. זו מדינה שיעית קטנה לחופי הים הכספי בין איראן בדרום, רוסיה בצפון וארמניה וגיאורגיה במערב. בתחילת המאה ה-20 נחשב האזור לעשיר בעולם במרבצי נפט, וגם היום מחזיקה אזרבייג'ן בעתודות נפט וגז טבעי גדולות. אלא שהעולם לא סופר את אזרבייג'ן. הרפובליקה הקטנה והמבודדת לא הצליחה לתרגם את עוצמתה האנרגטית לכוח ולהשפעה פוליטיים.

מאגרי הגז הגדולים שהתגלו לחופי ישראל בשנתיים וחצי האחרונות, "תמר" ו"לוויתן", עוררו כאן תקוות גדולות. האפשרות שישראל תהפוך ליצואנית של גז טבעי מעוררת ציפיות שגם מעמדה הגיאופוליטי ישתדרג. מה חסר לנו, בימים טרופים אלה, יותר מקצת עוצמה גיאופוליטית? אלא שאם להאמין לד"ר ברנדה שפר, אנחנו תולים בגז הישראלי ציפיות מופרזות. שפר, חוקרת בינלאומית בתחום מדיניות אנרגיה ומייסדת התוכנית לניהול מדיניות אנרגיה באוניברסיטת חיפה, אומרת כי "הדוגמה של אזרבייג'ן מלמדת שאספקת אנרגיה לא יכולה לבנות יחסים בין מדינות".

בראיון ל-G היא מנפצת עוד כמה מהתפיסות הרווחות בתחום האנרגיה: היא מסבירה מדוע לדעתה צריכה ישראל לשמור את מרבית הגז הטבעי הכחול-לבן לעצמה; מדוע אין היגיון להשתמש בהכנסות מתמלוגי הגז להחזר חובות; כיצד יכולות תגליות הגז לפגוע בכלכלה הישראלית; למה הנפט בעולם אינו עומד להיגמר; מדוע לא כדאי לסבסד פיתוח של אנרגיות "ירוקות"; והיכן נמצאת הבעיה האמיתית בנושא עליית מחירי הדלק.

ההתלהבות מתגליות הגז שככה בתקופה האחרונה. דעכו גם הדי המאבק הגדול בין שר האוצר לחברות הגז סביב מסקנות ועדת ששינסקי. אבל האנרגיה איננה יורדת מראש סדר היום הציבורי, כשהכוכב התורן הוא העלייה הבלתי פוסקת במחירי הדלק. מי אשם בעלייה הזו? שליטי מדינות ערב שמסעירים את שוקי הנפט עם דיכוי אלים של המהומות בארצותיהם? או אולי דווקא ממשלת ישראל, שהטילה על הדלק מיסוי של יותר מ-50%? בוויכוח הזה רואה ד"ר שפר את שורש הבעיה בכיוון אחר לגמרי: תופעת הליסינג. מאתיים אלף כלי הרכב (בחישוב ממעיט) שהמשתמשים בהם אינם משלמים לפי כמות הדלק שהם צורכים.

"יש היגיון בטענה של הממשלה שהעלאת המיסוי נועדה 'לחנך' את הציבור לצרוך פחות דלק יקר ומזהם. הבעיה היא שהמדיניות הזו לא יכולה להצליח בישראל, משום שחלק ניכר מנהגי כלי הרכב משלמים רק על השימוש ברכב, ללא קשר לכמות הדלק שהם צורכים. אילו המדינה באמת הייתה רוצה לצמצם את השימוש בבנזין היא הייתה צריכה לצמצם את תופעת הליסינג או לתמחר אותה באופן שהיה מביא לידי ביטוי את הקילומטרז'".

- הנהנים מליסינג יאמרו מן הסתם שהם "פרה חולבת" ושהליסינג הוא התגמול היחידי שהם מקבלים.

"הליסינג הוא הטבה רגרסיבית שניתנת לאנשים בעלי סטאטוס. המדינה לא נותנת בריאות בחינם או חינוך בחינם, אז למה לתת דלק בחינם? לא רק הרגלי הנסיעה של העובד עצמו מושפעים ממנה, אלא גם אלה של בני משפחתו. הם יעדיפו לקחת את המכונית של אבא או של אימא כשהם יוצאים לקניות או לטיולים, במקום להשתמש בתחבורה הציבורית. כתוצאה מכך יש פחות נוסעים בתחבורה הציבורית, ומחירי הנסיעה בה עולים. מעבר לכך, הליסינג יוצר תמריץ לגור בפרברים ולא בשכונות עירוניות. כי כשהשיקול של מחיר הדלק לא קיים, מי שיכול מעדיף לגור בכפר ולא בעיר".

"הגז היום יותר פוליטי מהנפט"

הקשר של שפר לתחום האנרגיה התפתח בשלב מאוחר יחסית בקריירה שלה, ובאופן מקרי למדי. היא נולדה ב-1964 בסן פרנסיסקו, ועלתה לארץ בגיל 18. לאחר שירות קבע ממושך בצה"ל כקצינה, ולאחר שהשלימה תארים ראשון, שני ושלישי, יצאה ללימודי פוסט-דוקטורט בהרווארד. במהלך שהותה באוניברסיטה היוקרתית היא מונתה לאחראית על תוכנית מחקר שעוסקת בים הכספי, שבמסגרתה יצרה קשרים עם אישים הנמצאים היום בצמרת השלטון באזרבייג'ן, בקזחסטן ובגיאורגיה. זה לא היה במקרה; שפר התאהבה בכל מה שקשור לאזור מרכז אסיה כבר בגיל 17, כשביקרה בברית המועצות: "התעניינתי באזור הים הכספי גם מכיוון ברית המועצות וגם מצד העמים המוסלמיים באזור. הוקסמתי מהיחסים בין יהודים למוסלמים במדינות כמו אזרבייג'ן".

אל תחום האנרגיה הגיעה תוך כדי תוכנית הלימודים בהרווארד, במסגרת עבודה עם חברות הנפט הבינלאומיות שמימנו את התוכנית. "ההתמחות שלי היא בתפקיד שממלא הגז הטבעי ביחסים בין מדינות. הגז היום הרבה יותר פוליטי מהנפט, כי ההשקעה העצומה בתשתיות מחייבת מעורבות ממשלתית". כדאי לציין גם שאספקת הגז (למעט גז נוזלי, ע' ב') מחייבת הסכמים בין מדינות משום שהיא מצריכה הקמת תשתית הזרמה קבועה ומאוד יקרה, בניגוד לנפט, שאותו אפשר לשנע בחביות בקלות רבה.

התמחותה של שפר הניבה את הספר Energy Politics, שעוסק בקשר בין אנרגיה ליחסים בינלאומיים ונחשב לאחד ממאה הספרים הנמכרים ביותר בתחום הכלכלה באמזון ב-2009. "לא חשבתי שספר על גז טבעי יהיה רלבנטי במיוחד לישראל, אלא שאז התגלה פתאום מאגר גז טבעי תשעים קילומטר מול חיפה, שהיא עיר מגוריי".

- יש ציפייה בציבור שהתמלוגים על הנפט ועל הגז יביאו לשינוי בסדר העדיפות הלאומי; שהמדינה תתחיל להשקיע יותר בחינוך וברווחה. את חושבת שזה יקרה?

"הניסיון הבינלאומי מראה שזה לא קורה. מדינת ישראל מספיק עשירה כבר היום כדי להגדיל את תקציבי החינוך, הבריאות והרווחה, אך היא אינה עושה זאת משיקולים פוליטיים ואחרים. מערך השיקולים הזה לא ישתנה כשהמדינה תהפוך לעשירה יותר".

- כלומר, הגז אינו מבטיח שישראל תהפוך למדינה שטוב יותר לחיות בה?

"זה ממש לא בטוח. אצלנו אוהבים להשתמש בנורבגיה כדוגמה למדינה שהחיים בה הפכו לטובים בזכות תגליות הנפט והגז. אז נכון שבהשוואה למדינה כמו ניגריה, נורבגיה ניהלה את המשאב שלה יותר טוב. אבל אם משווים את נורבגיה לדנמרק ולשוודיה, מגלים שנתוני האבטלה של נורבגיה גבוהים מאלה של שכנותיה, ושנתוני ההון האנושי בה נמוכים יותר".

- מה הסיבה לכך?

"משהו שמכונה 'קללת המשאבים'. המחקר הראה שלאורך זמן הביצועים של כלכלות של מדינות שאין להן משאבי טבע טובים יותר מביצועי כלכלות שיש להן משאבי טבע. זה קורה מפני שבמצב שבו קיימים משאבי טבע, כוחות שהיו מופנים לתעשיות עתירות ידע וכוח אדם הולכים לתעשיות הנפט והגז, שאינן מייצרות מקומות עבודה רבים ושאין להן ערך מוסף טכנולוגי רב. אנחנו יכולים לראות סימנים לתופעה הזו בבורסה כבר היום: הציבור נוהר להשקיע במניות הגז והנפט על חשבון השקעות במניות של חברות טכנולוגיה עלית. הביטוי השני של קללת המשאבים הוא השפעה שלילית על איכות השלטון. יותר פרשיות שחיתות, משילות נמוכה יותר, והיעדר תהליכי דמוקרטיזציה. זה נובע מכך שהמדינה צוברת עושר רב והופכת לשחקן מאוד משמעותי בכלכלה, על חשבון השוק הפרטי והיזמות".

- ומה לגבי ההצעה שנשמעת באוצר להשתמש בכסף להקטנת נטל החוב הלאומי?

"הקטנת החוב הלאומי משחררת עודפי תקציב שוטף. נניח שלקחנו משכנתה ופתאום מישהו שילם לנו אותה. מה נעשה בכסף שהתפנה לנו במשכורת? קרוב לוודאי שנבזבז אותו".

- אז מה את מציעה?

"לחשוב כיצד לנצל טוב יותר את הגז לשימוש המשק המקומי. לגז טבעי יש יתרונות גדולים בתחומים הסביבתי והבריאותי, והתועלות האלה יותר משמעותיות בעיניי מההכנסות שניתן לקבל ממכירת הגז ליצוא".

"יבוא גז נוזלי? שטות גמורה"

שפר מייעצת לארגונים בינלאומיים, לממשלות ולחברות אנרגיה בעיקר בנושאים הקשורים למדיניות אנרגיה באזור הים הכספי. בינואר השנה כתבה דוח בנושא עבור ממשלת ארצות הברית. מעורבותה בתהליכי קבלת ההחלטות בישראל צנועה יחסית, למרות היותה אחת המומחים הבלתי תלויים היחידים בתחום. לפני כשנה כתבה עבור ועדת ששינסקי חוות דעת עצמאית, שהתמקדה בהצעת דרכים לחלוקת רווחים ולהגברת השימוש בגז טבעי במשק.

- מה דעתך על תוצאות עבודתה של ועדת ששינסקי ועל המאבק של שר האוצר מול חברות הגז?

"עדיין מוקדם לדעת מי ירוויח ומי יפסיד מהמהלך הזה. אותי פחות מעניין הרווח מהגז מאשר שהגז יגיע לכאן. כפי שטען מנכ"ל משרד התשתיות, שהיה בדעת מיעוט בוועדה, העיסוק צריך להיות בלהביא את הגז ולא ברווחים. אם בגלל ההתעסקות סביב ההמלצות וחוסר הוודאות שנוצר נגיע למצב שיחייב את ישראל להקים מתקן זמני ליבוא גז נוזלי או להגביר את השימוש בנפט ובפחם - אז ברור שנגרם נזק".

אם יש משהו שמרתיח את שפר במדיניות הגז שמקדמת הממשלה הרי זה היוזמה להקים מתקן קבע יבשתי שיאפשר לרכוש גז טבעי נוזלי (LNG) משוקי העולם. באוצר מודאגים מהכוח הרב יחסית שיש לקבוצת דלק של יצחק תשובה ולנובל אנרג'י כספקי הגז הדומיננטיים בשוק, ורואים במתקן ה-LNG אמצעי לפתיחת שוק הגז לתחרות.

"זו שטות גמורה", אומרת שפר. "האוצר מאמין מעל לכול בתחרות; אבל גז זה לא עגבניות, זה מוצר בעל תכונות פיזיות ייחודיות. למשל, העלויות הגבוהות של השינוע או של האחסון שלו. כל הקונספציה הזו של השוק החופשי מתאימה לארצות הברית ולא לשוק כל-כך קטן עם כל-כך מעט ספקים מצד אחד ומעט לקוחות מצד שני. הספק תלוי בצרכן לא פחות מאשר הצרכן תלוי בו, וזה מנטרל במידה רבה את הכוח המונופוליסטי שששינסקי כל-כך חושש מפניו. גם מההיבט הכלכלי הטהור זה מאוד יוצא דופן, שלא לומר אבסורדי, שלמדינה עם עתודות גז כמו ישראל יהיה מתקן יבשתי ליבוא גז טבעי. קודם כול כי הגז הנוזלי בהסכמים לטווח ארוך יקר הרבה יותר ואף אחד לא ירצה לקנות אותו. זה לא הגיוני כלכלית שישראל תייצא גז זול ובמקביל תייבא גז יקר. היוזמה הזו תגרום גם נזק סביבתי כי למדינת ישראל אין שטחי חוף מיותרים, ומבחינה ביטחונית מתקן כזה יהיה יעד אטרקטיבי לטרור. במקום לעודד כניסה של ספקים חדשים אך לא-יציבים עדיף לחזק את הספק הקיים, להבטיח לו שוק ולדאוג שהגז יגיע מהר.

"במקום לדאוג לפתיחת המשק לתחרות, היה עדיף לתת לנובל ולדלק תנאים טובים וודאות כדי שיפתחו את תמר כמה שיותר מהר ושיגייסו את המימון לפיתוח כמה שיותר בזול, כי בסופו של דבר אנחנו מרוויחים מזה. עד לאחרונה משרד התשתיות התבסס בתחזיות שלו על הגז המצרי, ובמקביל שלח את המפיקים הישראלים לחפש לקוחות בארץ. במקום שיבטיחו לשותפים בתמר קונים לגז הטבעי הם איבדו שנה בגלל העיסוק בוועדת ששינסקי והתחרות על לקוחות מול הספק המצרי. זו שנה קריטית, מפני שהמאגר שמספק היום גז לחברת החשמל (ים תטיס, ע' ב') צפוי להתרוקן שנה לפני שתתחיל הזרמת הגז מתמר".

- אם כבר הזכרת את הגז המצרי, האם לדעתך לשלטונות הנוכחיים במצרים יש אינטרס לחדש את הזרמת הגז לישראל?

"להערכתי, האספקה לא תהיה יציבה ללא קשר לטיב היחסים בין מצרים לישראל. למצרים יש בעיה אמיתית לספק גז לאוכלוסייה המקומית, בין היתר כיוון שסבסוד הגז הביא לשימוש נרחב שהקדים את קצב הגידול בהפקה. לפני נפילת מובארק היו במצרים הפסקות חשמל שעוררו התמרמרות רבה. האם גם המשטר הנוכחי יוכל להרשות לעצמו הפסקות כאלה, או שיעדיף להיות פופוליסטי? שאלה טובה. מה שברור הוא שהמצרים יחששו מאוד מקיצוץ בסובסידיות".

- מה את כל-כך אוהבת בגז הטבעי?

"הגז הטבעי הוא אנרגיה ירוקה יחסית וזולה, שישנה היום בשפע. החיסרון של הגז הוא קשיי השינוע. אבל אם אתה מגלה כמות גדולה כל-כך ליד החוף שלך, אין לך בעיית שינוע. זו ברכה אדירה. במקום לראות את ההזדמנות הזו אנחנו חושבים על הכסף הגדול".

- את מתכוונת לתוכניות לייצא גז טבעי מ"לוויתן"?

"כן. אני לא מקבלת את המנטרה שהגז ב'תמר' מיועד למשק הישראלי והגז ב'לוויתן' - ליצוא. הגז ב'תמר' מספיק למשק הישראלי ל-25 שנה בתסריט של 'עסקים כרגיל', אבל אני חושבת שאפשר וצריך להגדיל את ההתבססות על גז טבעי. גם פרק הזמן של 25 שנה קצר מדי. ארצות הברית מחזיקה עתודות ל-110 שנים (ראוי לציין כי על פי דיווחים שיצאו השבוע, ארצות הברית החלה בהנפקת רשיונות לייצוא). אז במקרה שלנו צריכים לדעתי לשמור את הגז לחמישים שנים לפחות. זו צריכה להיות החלטה פוליטית, ואסור להשאיר אותה לחברות הגז".

על טענה זו ישיבו בשוק חיפושי הגז כי לא תהיה סיבה לשחקנים חדשים להיכנס ולהשקיע בחיפושים, אם לא יוכלו לייצא את הגז שיימצאו. זאת מאחר שהשוק הישראלי כבר תפוס על ידי "תמר" ו"לוויתן".

- ומה לגבי קידום אנרגיות מתחדשות?

"הסובסידיות לא קידמו את הסולארי. הממשלה נותנת תעריפים מתמרצים ליצרני חשמל סולארי, אבל לא צריך להשקיע במערכות ייצור אלא במחקר ובפיתוח. הבעיה של שימוש באנרגיות מתחדשות היא שהטכנולוגיות עדיין לא תחרותיות מבחינה כלכלית; אבל אם המדיניות הממשלתית תעודד את הטכנולוגיות במצבן הנוכחי, לשוק לא יהיה תמריץ לשפר אותן. הגז הטבעי יכול לשמש גשר למתחדשות. לא כל מתחדש הוא גם ירוק".

- כיצד את מסבירה את התנודתיות הגדולה במחירי הנפט? ספקולנטים?

"אף אחד לא יודע בוודאות עד כמה הספקולנטים משפיעים על המחירים".

- עד כמה מחירי הנפט חשופים לאירועים פוליטיים במזרח התיכון?

"זה תלוי בשאלה עד כמה הביקוש העולמי קרוב להיצע העולמי. מדינות ערב הכריזו על חרם נפט ב-1956 וב-1967, אבל אף אחד לא שמע על זה כי היה עודף נפט בשוק. חרם הנפט של 1973 היה כל-כך אפקטיבי כי שוק הנפט היה מאוד לחוץ, כלומר ההיצע היה מאוד קרוב לביקוש".

- מה דעתך על התיאוריה שלפיה תפוקת הנפט עברה את השיא ונמצאת בירידה?

"אני לא מתרגשת מזה. היום יש לנו עתודות הרבה יותר גדולות ממה שהיו לנו לפני מאה שנה, אף שהצריכה גדלה פי כמה. אם התהליכים הסביבתיים הנוכחיים יימשכו, הציוויליזציה האנושית תיעלם הרבה לפני שהנפט ייגמר. אני יותר מוטרדת מהתופעה ההפוכה. יש, למשל, גורמים כלכליים חזקים מאוד שמעוניינים למנוע את ההתפתחויות הטכנולוגיות בתחום התחבורה. אנרגיה זו התשומה הגדולה ביותר בכלכלה העולמית. תעשיית הנפט מגלגלת מאות מיליארדי דולרים, והיא מצליחה למנוע את הקידמה. הדוגמה הבולטת היא אופ"ק (ארגון המדינות המייצאות נפט), ששמר על מחירי נפט נמוכים במשך שנים כדי למנוע פיתוח תחליפים.

"התוצאה היא שהתחבורה היא אולי התחום המרכזי היחיד שלא התחוללה בו מהפכה מאז מלחמת העולם השנייה. רק תראו מה קרה מאז ברפואה או בתקשורת. הגשמנו דברים שהיו בבחינת דמיון פרוע לפני מאה שנה. רק בתחבורה עדיין לוקח שש שעות להגיע מבוסטון ללונדון, ועדיין נוסעים במכונית פח. אצלנו בישראל כולם מדברים על המכונית החשמלית, והרבה פחות על אלטרנטיבות לקופסה המסוכנת הזו שנקראת מכונית. אנחנו עדיין דורכים באותו מקום".