פרופ' דוד גליקסברג: "המלצות טרכטנברג - החמצה גדולה"

המלצות ועדת טרכטנברג - כפי שפורסמו עד כה - מהוות את יריית הפתיחה לשיח ציבורי נוקב בסוגיות היסוד של הצדק החלוקתי (החברתי), המשתקפות במוסד המס, ועבודת הוועדה היא מלאכה שעדיין לא הושלמה.

ההמלצות בתחום המיסוי כוללות שני חלקים: הראשון והעיקרי שבהם הוא הכבדת שיעורי המיסוי הישיר, בפרט על בעלי ההכנסות הגבוהות. החלק השני הוא מארג של הוראות, ובהן נקודת זיכוי לאבות עובדים ומס הכנסה שלילי לאמהות עובדות. כמו כן החליטה הוועדה שלא להטיל מס עזבון/ירושה, ולא לשנות את החוק לעידוד השקעות הון ואת המסים העקיפים.

החולשות העיקריות

כדי להעריך את המלצות הוועדה, יש לחזור בקצרה על חולשותיה העיקריות של מערכת המס הנוכחית בהקשר של המחאה החברתית. החולשה הבסיסית מצויה ביעדיו של מוסד המס בסדר החברתי. בשנים האחרונות גדל נטל המס העקיף המעצים רגרסיביות, ובד בבד הוקטן המיסוי הישיר ונשחקה הפרוגרסיביות. אלה שחקו באופן מהותי את פונקציית החלוקה מחדש של ההכנסות בחברה, ופגעו בעקרון העל של היכולת לשלם.

מערכת המס התמקדה אפוא בשני תפקידים בלבד: גביית מסים למימון הוצאות הממשלה, וקידום יעדים כלכליים, תוך התעלמות מהיבטי הצדק החלוקתי. החולשה השנייה של מערכת המס נעוצה בקיומם של הסדרי מיסוי מרכזיים, שעל חלקם אבד הכלח. כך, למשל, מיסוי המשפחה, שהיא היחידה החברתית והכלכלית המרכזית של המעמד הבינוני.

המלצות הוועדה בדבר הגדלת הפרוגרסיביות באמצעות הגדלת נטל המס הישיר ראויות. הגדלת שיעורי המס השולי והמס על שוק ההון מחייבת עדיין התאמה בין שיעור המס השולי, מס החברות והמס על הדיבידנד עקב הזיקה ביניהם. יש לברך על ביטול המתווה של הקטנת המיסוי הישיר - הן ברמת התאגיד, הן ברמת היחיד. מתווה זה הוכח כשגוי, משום שהוא מחייב את הקטנת ההוצאה הציבורית ו/או את הגדלת המיסוי העקיף הרגרסיבי.

המלצתה של הוועדה שלא להשית מס עיזבון/ירושה היא החלטה נכונה, ובעיקר נבונה, אף על פי שיש צדק במס זה. יישומו, ובמיוחד לגבי מס המתנות והיבטים אחרים הקשורים למעבר העושר הבין-דורי, יוצר קשיים מהותיים ופוגע באפקטיביות החלוקתית והכלכלית שבו. יפה גם עשתה הוועדה, שלא נענתה לקולות פופוליסטיים שקראו ליצירת משטר מע"מ רב-שיעורי, היוצר עיוותים, כך שחסרונותיו מאפילים על יתרונותיו.

יש להצטער על כך שהוועדה לא המליצה על הרחבת בסיס המע"מ באמצעות הטלת מס ערך מוסף על פירות וירקות וביטול חוק אילת, ולהשתמש בגבייה זו כדי לממן הקטנה של המע"מ. לדעתי, חוק עידוד השקעות הון חייב היה לעבור רביזיה ובוודאי שעליו לעבור התאמה לנוכח ההמלצות בתחום הגדלת נטל המיסוי הישיר, עקב הגדלת הסובסידיה האפקטיבית שבו.

החמצה גדולה

הוועדה הלכה בדרכן של הממשלות האחרונות, שהתמקדו בשינויים של שיעורי המס תוך התעלמות מהסדרי מיסוי המשפיעים מהותית על נטל המס האפקטיבי. הוועדה החמיצה החמצה גדולה בכך שלא טיפלה בסוגיות יסוד. כך, למשל, על הוועדה היה לקבוע הסדר מקיף ביותר בתחום מיסוי המשפחה, לגבי נטלי המס של בני הזוג וההתחשבות המסית בילדיהם. הוועדה החליטה על סוגיות אחדות במכלול זה ולא על טיפול מקיף ויסודי.

זאת ועוד, ההשתתפות בכוח העבודה בישראל בהשוואה למדינות מערביות נמוכה, ויש להשתמש במערכת המס כתמריץ לעבודה, כולל מס הכנסה שלילי, וזאת לנוכח כישלון מכשירי התמרוץ החוץ-מסיים. גישה זו יש להחיל על המלצות נוספות בדוח - ולו גם לטווח הקצר: כך, למשל, יש להגדיל את המימון הממשלתי לחינוך בגיל הרך באמצעות מערכת המס, כולל מס הכנסה שלילי. הוא הדין לגבי המלצות בתחום הדיור.

החמצה בולטת נוספת היא בתחום מיסוי קרנות ההשתלמות. מבחינה פוליטית יקשה למסות אותן, ואולם ניתן להגדיל את רווחת מעמד הביניים בכך שיבוטל הסדר המס הקיים והציבור יקבל כספים אלה כתוספת למשכורת ללא מס וללא "חניית הביניים" ההזויה בקרן ההשתלמות - והכול ללא עלות פיסקלית.

ההסדר הקיים מעשיר את מנהלי קרנות ההשתלמות ללא כל הצדקה. יתרה מזו, לחלקים נכבדים של המעמד הבינוני יש משכנתא מחד גיסא וקרן השתלמות מאידך גיסא, כאשר בדרך כלל עלות המימון במשכנתא גבוהה מהתשואה נטו, לאחר ניכוי דמי הניהול, המושגת בקרן ההשתלמות.

המציאות שבה למעמד הבינוני יש משכנתא וקרן השתלמות בעת ובעונה אחת מניבה הפסד של אלפי שקלים בשנה. המעמד הבינוני עובד אפוא שבועות אחדים בשנה כדי לממן פער זה. הגדלת ההכנסה הפנויה של חתכי האוכלוסייה נשוא המחאה החברתית, מצדיקה לקצר מהותית את תקופת ה"חניה" בקרן ההשתלמות, עד ביטולה המוחלט - שהיא האפשרות המועדפת ביותר.

סוגיה נוספת היא משטר מיסוי דירות המגורים. חרף החקיקה האחרונה, לא בוטל הפטור ממס לתושבי חוץ, שאין לו הצדקה חברתית ונוגד את עקרונות משטר המיסוי הבינלאומי. הפטור מביא להגדלה מהותית של הביקושים, וחבל שהוועדה לא המליצה על ביטולו.

נוסף על כך, הוועדה לא עסקה בהיבטי המיסוי של הביטוח הפנסיוני, שפרוץ בזירה המיסויית באופן ששוחק את הפרוגרסיביות שבו. על אף מגבלות הזמן, היה על הוועדה לסמן יעדים לצורך השיח הציבורי-מסי שיתנהל בעתיד, והנושא הפנסיוני מצוי בצמרת סדר העדיפויות. יש גם להצטער על כך שחובת הדיווח הכללי לא טופלה לעומקה, על אף שהיא מתבקשת ממדיניות של צדק חברתי. זו חייבת לבוא באופן הדרגתי ומושכל, ואין ספק שתיתן פירותיה בעתיד ותגדיל את האמון הציבורי במערכת המס.

* הכותב הוא פרופ' למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים