פרופ' יוסף אדרעי: "המלצות המיסוי מאכזבות, עוסקות בשוליים"

המלצותיה של ועדת טרכטנברג בפרק המיסוי מאכזבות. כולן עוסקות בשוליים, בזוטות. לא במהות. הן אינן משקפות השקפת עולם ברורה ולא מדיניות מעוצבת.

הבעיות בתחום מדיניות המסים בישראל הן כבדות משקל. נראה שהוועדה לא הייתה מסוגלת, גם בגלל מגבלת הזמן, לעסוק בהן. היה עדיף אילו הוועדה הייתה מודה כי אין באפשרותה לעסוק בנושא באופן רציני ומספק, ותחת זאת הייתה ממליצה על מתווה לרפורמה הרצויה ועל מינוי ועדה ציבורית שתעסוק בנושא בצורה רצינית.

הבעיות בשיטת המס

ניתן להצביע על כמה בעיות מרכזיות בשיטת המס בישראל.

1. בניגוד לאמונה הרווחת, שיטת המס בישראל אינה פרוגרסיבית כי אם רגרסיבית. כתוצאה מהעדפתו של החוק, שיעורי המס על הכנסות מהון (20%-25%) נמוכים באופן משמעותי משיעורי המס המוטלים על העבודה (57%), ובעלי יכולת כלכלית גבוהה משלמים מס נמוך מבעלי יכולת כלכלית נמוכה מהם.

2. קיומן של הטבות מס בסכומים אדירים - כ-36 מיליארד שקל בשנה. מרבית ההטבות אינן מוסיפות ליעילות המשק, להגדלת הפריון, לעידוד התעסוקה, לפיזור האוכלוסייה ולחיזוק הפריפריה ואינן מקדמות מטרות חברתיות. מחקרים רבים מעידים כי מי שנהנה מהטבות המס הללו הם בעלי ההון ובעלי הכנסות גבוהות. כך ביחס לחוק עידוד השקעות הון ולחוק האנג'לים שהתקבל לאחרונה, כמעט בהיחבא (ובהתעלם מהעובדה שחוק דומה - "חוק אלסינט" נכשל כישלון טוטאלי לפני כ-25 שנה), וביחס להטבות בקרנות ההשתלמות. ההטבות הללו מעניקות מס שלילי לנישומים בעלי יכולת גבוהה. ביטול הטבות אלה היה מאפשר הגדלת תקציבי החינוך והרווחה ללא הגדלת הגירעון.

3. היחס בין המסים העקיפים לבין המס הישיר גבוה מהמקובל. כיוון שהמס העקיף הוא רגרסיבי, עליית משקלו מגבירה את הרגרסיביות של שיטת המס.

4. השפעת שיעורי המס על היצע העבודה ועל הצמיחה הכלכלית. בניגוד לאמונתו של ראש הממשלה ולמספר קטן של בעלי טור, אין כל הוכחה אמפירית שלשיעורי המס יש השפעה ישירה על שיעורי הצמיחה ועל היצע העבודה. שיעורי הצמיחה בארה"ב היו גבוהים כששיעורי המס שם היו גבוהים, והצמיחה שם צנחה עם הפחתת שיעורי המס. מס גבוה על הכנסה יכול לגרום להקטנת היצע העבודה ("בשביל שכר נטו כזה נמוך לא כדאי לי לעבוד"), אך הוא גם יכול להביא דווקא לגידול בהיצע העבודה ("שכר הנטו נמוך מחייב אותי להגביר את עבודתי כדי להשיג הכנסה פנויה גבוהה שתספק את רצונותיי").

5. דמי הביטוח הלאומי. העיקרון שנקבע לפני למעלה מחמישים שנה, שעל פיו הכנסות מהון (דיבידנד, ריבית דמי שכירות ותמלוגים) והכנסות גבוהות מעבודה אינן מתחייבות בדמי הביטוח הלאומי וגם אינן מזכות בהטבות ובקצבאות שהמוסד מחלק, כבר אינו עומד במבחן המציאות של המאה ה-21. כתוצאה מכך, הרגרסיביות של שיטת המס גוברת.

הפערים מונצחים

נראה כי הוועדה לא התייחסה לבעיות אלה בצורה מקיפה ומערכתית, אלא פיזרה המלצות נקודתיות שקשה לאתר את תכליתן.

העלאה נמוכה של שיעורי המס על רווחי הון ועל הכנסות הון מחד והעלאה של שיעורי המס על הכנסות מעבודה מאידך מנציחה את הפער הבלתי-נסבל בין מיסוי שני גורמי ייצור אלה, להמשך התסכול של בעלי הכנסות מהון אנושי, וייתכן שתחזק את המגמה של בריחה המוחות מישראל.

מצער שהוועדה לא בחנה את האפשרות להשוות את שיעורי המס על עבודה ועל הון באופן שהיה דווקא מוריד את שיעורי המס על עבודה ומעודד יותר את ההון האנושי. מס "היסף" על בעלי הכנסות מהון בשיעור של 2% והגדלת המס על העבודה ב-3% ינציחו את העיוותים הקיימים בשיטה הישראלית; העבודה תמשיך לשאת בעיקר הנטל, וההון ימשיך ליהנות משיעורי מס נמוכים.

עצירת תהליך הפחתת המס על חברות ועל יחידים היא ראויה, אך רק אם היא תלווה בהמלצה לבחינה מעמיקה ורצינית של שיעורי המס האופטימליים, שאם לא כן ההמלצות ינציחו את המצב החמור הנוהג היום.

שיטת מס חברות מיועדת להטיל מס על רווחיו של המשקיע באמצעות שני שלבים. מס חברות בשלב הראשון ומס שני בעת שבעל המניות מקבל את הדיבידנד. השיטה בישראל מעודדת צבירת רווחים בידי החברה, ומביאה לדחיית מס ולחוסר יעילות כיוון שהרווחים נשארים בידי החברה גם כשהתשואה על ההון יורדת. העלאת מס החברות ב-1% והמס על הדיבידנד ב-5% תחמיר את הבעיה.

מחקרים מגלים כי תחרות המסים, הבאה לידי ביטוי בשיעורי מס חברות נמוכים, אינה משיגה את מטרותיה למשיכת הון זר, אך היא מביאה לחיסולה של מדינת הרווחה. ניסיונה העגום של אירלנד היה אמור להוות תמרור אזהרה. נראה שלוועדה לא היה האומץ לבחון לעומק את סוגיית הטבות המס, או להמליץ על בחינה כזאת.

נקודות זיכוי לאבות - צעד לא מספק

הענקת שתי נקודות זיכוי לאבות מהווה צעד בכיוון הנכון אך בלתי-מספק. הועדה הייתה חייבת להתייחס לשאלת ניכוי הוצאות טיפול בילדים לשני ההורים ולשאלת ניכוי החזקת מעונות על-ידי מעבידים.

הפחתת המכס התבקשה זה מכבר. למיטב ידיעתי לא נמצאו ממצאים אמפיריים המאששים את הטענה שמכסי מגן במאה ה-21 תומכים בתעשייה הישראלית ומבטיחים תעסוקה מלאה. הניסיון המצטבר מאז חתימת הסכם אזור הסחר החופשי ב-1975 מלמד שגם הצרכנים וגם התעשייה הישראלית יצאו נשכרים מביטול המכסים. יש לברך על המלצה זו. אם תיושם, היא תעזור בשינוי היחס הגרוע הקיים היום בין המסים הישירים למסים העקיפים, ואולי תאפשר הורדה של המס על העבודה.

הבלו על דלק, סיגריות ואלכוהול מהווה גם מס פיגואני, האמור לצמצם התנהגויות שליליות, ולממן את עלות תיקון הנזקים שצריכת מוצרים אלה גורמת. הוועדה לא התייחסה כנראה למרכיב זה ונמנעה מלהמליץ על ייעוד המס למימון הנזקים. הפחתת הבלו על הדלק ללא צעדים נלווים עלולה לפגוע במדיניות הירוקה ולהגביר את זיהום האוויר, העומס בכבישים ותאונות דרכים.

הוועדה נמנעה מבחינה של נקודות המוצא הארכאיות של הסדר הקיים בביטוח לאומי, ולמעשה החמירה את המצב דהיום כשהמליצה להוריד את סכום ההכנסה החייבת בדמי הביטוח הלאומי מחד ולהעלות את שיעור השתתפות המעבידים מאידך. מנגד היא המליצה לבחון את תופעת "חברות הארנק" שהיקפה יפחת כמובן לאור הורדת סכום ההכנסה החייבת.

ההמלצה להקים מערך למלחמה בהון השחור היא רצויה. עם זאת, אין סיכוי למלחמה כזאת ללא פעולות מעמיקות של חינוך, הסברה וביצוע רפורמה מקיפה בשיטת המס, שתפחית באופן משמעותי את תחושת התסכול של מרבית הנישומים משיטת מס לא הוגנת.

חבל מאוד שהוועדה בזבזה את שעת הרצון שהוקצתה לה ונמנעה מבחינה מקיפה ומעמיקה של שיטת המס.

* הכותב הוא מומחה למדיניות מסים, מרצה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה ויועץ בכיר במשרד עורכי דין אורי כליף ושות', המתמחה בדיני מסים ומיסוי בינלאומי