"לדעת הוועדה, וכפי שעולה גם מבג"ץ חוף עזה, נקודת המוצא ל"השבת המצב לקדמותו" מבחינת הפגיעה בקניין של המשתקמים, משמעה פיצוי כספי בערך כינון מחדש, שעמו יוכל המשתקם לרכוש או להקים נכס חלופי, שיאפשר לו לשקם את חייו ולשחזר אותם, ככל האפשר, כפי שהיו באזור המפונה.
ואולם, כאמור לעיל, בתוך מסגרת זו - של כינון מחדש - ניתן להצביע על מספר אפשרויות. הראשונה, ערך כינון בלתי מוגבל, גורסת כי יש לאפשר לו לשחזר את חייו באשר יחפוץ, אף אם יהיה בכך שיפור ניכר של מצבו הכלכלי קודם לפינוי, ובלא התחשבות בעלות שתוטל על המדינה. זו, כמובן, אמת מידה מקסימלית, המוכנה להעניק למשתקם הרבה יותר ממה שהיה לו, ואין צורך להרבות במילים באשר לדחייתה כאמת מידה הקובעת את החובה החוקתית המינימלית של המדינה.
תחת זאת, אמת המידה החוקתית המינימלית העולה מבג"ץ חוף עזה - להבדיל מאמת המידה הראויה מבחינה ציבורית, שתידון בהמשך - ושעל-פיה, לכל הפחות, יש לפצות משתקמים, היא זו של "ערך כינון מקוזז".
על-פי ערך כינון מקוזז יש לאפשר למשתקם לשחזר את הנכס שהיה לו באזור שעזב - בית או עסק - באזור ייחוס, כלומר באזור הדומה מבחינה התיישבותית
לאזור שעזב, גם אם ערך הנכס שבו גבוה מהשווי הכלכלי של הנכס באזור שעזב. ואולם, יש לקזז מפיצוי זה רכיבים שונים כמפורט בהמשך, באופן שיבטא את שוויה האמיתי של זכותו הקניינית (במובנה הרחב(.
בפרשת מפוני חבל עזה וצפון השומרון סיכם זאת כך בית המשפט הגבוה לצדק, תחת הכותרות "הפגיעה בקניין" ו"מטרת הסעד" :הכלל הבסיסי בפיצוי על נזק הינו כי הפיצוי נועד להחזיר את המצב לקדמתו ... אכן, "פיצוי מלא", "פיצוי נאות", " פיצוי הוגן", "החזרת המצב לקדמתו" - כל אלה חד הם ...
העקרון הכללי הוא, אם כן, אחד. הוא מוסכם בעיקרו על הצדדים. כמקובל בתחום זה, העקרון הכללי דורש קונקרטיזציה, אשר תיתן תשובה לשאלה, מה משמעותו לנסיבות הפינוי על פי חוק יישום ההתנתקות? נראה לנו כי הפעלתו
לנסיבות המקרה שלפנינו משמעותה היא זו: יש להעניק לישראלי המפונה מהשטח המפונה אותו סכום בכסף, אשר יאפשר לו לבנות מחוץ לשטח המפונה את ביתו, עסקיו ושאר מערכות יחסיו שנפגעו בשל הפינוי, וזאת בתנאים דומים לתנאים שהיו לו בשטח המפונה, תוך "קיזוז" טובות הנאה שניתנו ושהיו קשורות לטיבו של השטח המפונה.
מהם אפוא הערכים הכלכליים שיש לקזז מערך הכינון באזור הייחוס, כדי לקבל את ערך הכינון המקוזז, שהוא הפיצוי החוקתי המינימלי?
א .תמיכת המדינה: בבג"ץ חוף עזה נתקבלה טענת המדינה כי יש לקזז את
ה"תמיכות השונות שהמדינה תמכה במשך השנים בבניית ההתיישבות של
הישראלים באזור המפונה, כגון בכל הנוגע להקצאת קרקעות ומתן מענקים
והלוואות (במישרין ובעקיפין(".. ואכן, הדעת נותנת כי בדרך כלל, המדינה
אינה חייבת לפצות בגין מה שלקחה מהמפונים אם היא זו שנתנה להם דבר זה
מלכתחילה.
ב .שווי נכס המצוי באזור הנתון לתפיסה לוחמתית: כך, למשל, המפונים התגוררו באזור הנתון לתפיסה לוחמתית, שהיא מטבעה זמנית, ולכן על-פי טענת המדינה, הפיצוי על נכסיהם אמור להיות נמוך בדרך המבטאת עובדה זו. בית המשפט היה נכון לקבל טיעון זה רק באופן מסויג. הוא ציין, מחד גיסא, כי
"זמניותה של התפיסה הלוחמתית משפיעה על מהותה של הזכות הנפגעת
וממילא על הפיצוי בגין הפרתה. דבר זה בולט במיוחד בזכות הקניין...". אך
מאידך גיסא, מאחר שבית המשפט היה ער לכך שגורמי השלטון המוסמכים הם
שעודדו, משך שנים רבות, את המתיישבים להתיישב באזור, הוסיף: "לסיום
התפיסה הלוחמתית של מדינת ישראל לא נקבע מועד קבוע מראש. המציאות הפוליטית יצרה ציפיות שונות באשר למשך קיומה של התפיסה הלוחמתית
ובאשר להסדרים שלאחרי. בכל אלה יש להתחשב, כמובן, בקביעת שיעור
הפיצויים המגיעים לישראלים המפונים".
ג . אי-חוקיות: לדעת הוועדה, כאשר המדינה מפצה בגין אובדן נכסים היא רשאית לקחת בחשבון את השאלה אם הבעלות בנכסים הללו הייתה נגועה בהיבטים בלתי חוקיים. כך, למשל, יש להביא בחשבון את השאלה אם הנכסים נבנו בניגוד לדין ובניגוד לעמדת הרשויות (ובלבד שהרשויות לא דיברו בשתי לשונות(; ואם הדיווח בגינם לרשויות המס היה חסר או מטעה. גם אם הפגם החוקי אינו מבטל את הבעלות הקניינית בנכסים, יש בו כדי להסיר מעל המדינה את החובה החוקתית לפצות בגין מלוא שווים. פיצוי חסר מעין זה אינו בהכרח
בגדר פגיעה העולה על הנדרש בזכות הקניין, אשר הושגה בחטא.
עולה מן המקובץ, כי החובה החוקתית המינימלית של המדינה, באשר לפיצוי
הכספי של המשתקמים בגין קניינם שנפגע, היא, ככלל, תשלום בגובה ערך הכינון של הנכס באזור ייחוס, לאחר שיקוזז ממנו הערך הכלכלי של שלושת הרכיבים שפורטו לעיל. המדינה רשאית לפצות את המפונים מעבר למינימום האמור -ואכן, כפי שיעלה בהמשך, זוהי גם המלצת הוועדה - אך זאת הכרעה הנובעת מהפעלה של שיקול דעת ציבורי ואין היא הכרחית מנקודת ראות חוקתית".
היערכות מחדש של המדינה לאירוע דומה לפינוי עזה: להקים חברה ממשלתית
"במדינת ישראל אין הסדר תחיקתי קבוע שעניינו שיקומה של אוכלוסייה גדולה
בעקבות אירוע בקנה מידה לאומי מהסוג שתואר לעיל. הוועדה סבורה כי הסדר
תחיקתי כזה, כמקובל גם במדינות נוספות בעולם, הוא כורח המציאות, וזאת כדי להבטיח היערכות נאותה של המדינה לאירוע בקנה מידה לאומי שיצריך טיפול באוכלוסייה גדולה. אכן, אירוע שכזה עלול להתרחש בפתאומיות ועשוי על כן להצריך היערכות במתכונת חירום. במצב כזה ממילא לא יהיה סיפק בידי המדינה להשלים כראוי את מלאכת חקיקת החוק שיסדיר את הטיפול במשתקמים ואת ההיערכות המקדימה הנוספת הנדרשת לשם כך.
בגדרי ההסדר התחיקתי יש לעגן את הקמתה של רשות ייעודית לטיפול במשתקמים, שתפעל כגוף משקם. על מנת לאפשר לגוף המשקם להיערך בצורה אופטימלית, הוועדה סבורה כי על גוף זה לפעול במתכונת מצומצמת ביותר וקבועה כל העת, וכך להיות מוכן לקדם פני כל אירוע שיצריך את השימוש בו. עם התרחש אירוע כזה, המצריך את הפעלת הגוף המשקם, יהיה על גוף זה להרחיב באחת את שורותיו, ולהתאים את גודלו למשימה שעל הפרק. מודל ההתרחבות של הגוף המשקם יכול, למשל, לדמות לזה של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, הפועלת מכוח חוק הבחירות לכנסת
נוסח משולב
, התשכ"ט1969-.
כל עוד לא התרחש האירוע הלאומי, תכליתו העיקרית של הגוף המשקם היא
להכין תכניות מגירה לטיפול במשתקמים, ולדאוג לקבלת אישור מראש עבורן
מאת הגורמים הרלוונטיים. בהקשר זה על הגוף המשקם להכין תכניות מגירה
לכל תרחיש שניתן באורח סביר לצפות מראש. על הגוף המשקם לעסוק במיוחד
בנושאים התכנוניים, לרבות קביעת אזורי העדיפות הלאומית שבהם תחפוץ
המדינה ליישב מחדש את המשתקמים.
הטלת המשימה על גוף חוץ-ממשלתי - שיקומה של אוכלוסייה גדולה על דרך יישובה מחדש, מצריך את המדינה להתמודדות רב-תחומית. אכן, אירוע שכזה מייצר איום על הפרט הנמנה עם אוכלוסייה זו ועל שגרת חייו במגוון תחומים: פיזי-תשתיתי, פיזיולוגי-בריאותי, פסיכולוגי, סוציולוגי וכלכלי; ולפיכך גם משימת השיקום מחייבת התמודדות עם קשיים במגוון תחומים אלו.
על רקע זה הגיעה הוועדה לכלל דעה כי המנגנון הממשלתי, בעיקר בשל קשיי
המשילות הכלליים המאפיינים את המשטר בישראל, ובהם הקשיים הביורוקרטיים הנלווים לפעילותו והמבנה ה"אנכי" של משרדי הממשלה, אינו המנגנון המתאים להתמודדות הרב-תחומית עם משימת השיקום. הוועדה סבורה כי גוף חוץ-ממשלתי - וליתר דיוק כפי שיפורט להלן: חברה ממשלתית - הוא המנגנון הרב-תחומי המתאים לכך.
זאת, בין היתר, בשל תכונותיו הבאות: ראשית, יכולתו המשופרת- יחסית של גוף חוץ-ממשלתי לתפקד כגוף מקצועי המנותק מן המסגרת הפוליטית ומשיקולים פוליטיים אלו ואחרים. שנית, יכולתו של גוף חוץ-ממשלתי למקד את כל משאביו במשימה אחת - היא משימת השיקום. לעומת הממשלה ומשרדי הממשלה אשר משאביהם הניהוליים והאנושיים מוקדשים לטיפול במשימות רבות בבת אחת, באופן המחריף תופעות ביורוקרטיות מסוימות - דוגמת הדרישה שמשמיעים אנשי מינהל, לעתים באופן חוזר ונשנה, לאפשר להם ללמוד את טיבה של משימת השיקום בטרם יחליטו כיצד לפעול - גוף חוץ-ממשלתי יוכל למקד את כלל משאביו במשימת השיקום כמשימה יחידה.
שלישית, יכולתו של גוף חוץ-ממשלתי לקבל החלטות עצמאיות, בעיקר לגבי אופן השימוש בתקציבו. שכן, על גוף חוץ-ממשלתי ירבצו פחות מגבלות מינהליות, כגון דרישה לקבל טרם קבלת החלטה את אישור החשב הכללי, נציבות שירות המדינה וכיוצא באלו גופים. זאת ועוד, גוף חוץ-ממשלתי יוכל להעביר תקציבים בחופשיות יחסית, לפי הצורך, בין מיזמים שונים המצויים בטיפולו.
רביעית, יכולתו של גוף חוץ-ממשלתי להפגין גמישות רבה יותר ככל שמדובר בהתקשרות עם גורמים חיצוניים. זאת, בין היתר, משום שניתן ביתר קלות - למצער על-ידי שינוי תחיקתי מתאים - לפטור גוף חוץ-ממשלתי מן החובה לקיים מכרז פומבי כל אימת שהוא נזקק לשירותי ספק חיצוני.
מסקנת הוועדה כי יש למסור את הטיפול במשתקמים לגוף חוץ-ממשלתי
מושתתת גם על הערכת יכולתו הרב-תחומית המשופרת של גוף כזה - בעיקר
בעתות חירום. כאמור, אין מחלוקת כי הטיפול במשתקמים מצריך התמודדות
רב-תחומית, וזאת בתנאים בעלי מאפיינים של שעת חירום.
ניתוח מתכונות אפשריות של התמודדות רב-תחומית בעתות כאלו מלמד כי קיימות שתי גישות אפשריות. האחת, טיפול רב-תחומי מבוזר. לפי גישה זו גופים שונים, כל אחד בתחום התמחותו, מספק את השירות הדרוש למשתקמים: כך למשל, אם על הפרק עומדת העברת המשתקמים לאתר מגורים זמני, הרי שמשרד השיכון ידאג להצבת מבני מגורים מתאימים באתר; משרד החינוך ידאג למתן שירותי חינוך באתר לילדי המשתקמים; משרד הבריאות ידאג לפתרון בעיות סניטציה; משרד התמ"ת ידאג לפתרון בעיות תעסוקה, וכך הלאה.
כדי לשפר את השירות למשתקמים ניתן גם להפעיל גוף - דוגמת מינהלת סל"ע (ששמה שונה לשם תנופה) - שתפקידו לתאם בין הגופים השונים המספקים את השירותים למשתקמים. גישה שונה היא גישת הטיפול הרב-תחומי המרוכז. על-פיה, יש להסמיך גוף אחד בלבד - ובצד הסמכות להטיל עליו גם את האחריות - לספק למשתקמים )בדוגמא הנ"ל( באתר המגורים הזמני מבני מגורים, שירותי חינוך, ופתרונות לבעיות סניטציה ותעסוקה. גוף זה חייב אמנם להיעזר בגופים נוספים, כגון במשרדי הממשלה המתמחים במתן שירותים אלו; אך הסמכות לפעול, ועמה האחריות לביצוע המשימה, מוטלות אך ורק עליו.
במילים אחרות, במקום גוף שתפקידו אך לתאם את פעילות משרדי הממשלה השונים, נדרש גוף המצויד בתקציב ובסמכות להזמין שירותים מספקים וממשרדי הממשלה המתמחים, באופן היכול להבטיח כי השירות המתבקש יסופק לפי הזמנתו ובזמן הראוי.
הוועדה הגיעה לכלל דעה, על יסוד ניסיון הטיפול במפוני חבל עזה וצפון השומרון, כי בשעת חירום גישת הטיפול הרב-תחומי המרוכז עדיפה לאין שיעור על גישת הטיפול הרב-תחומי המבוזר. אכן, לכאורה ניתן היה לסבור כי גישת הטיפול הרב-תחומי המבוזר עדיפה. שכן, על-פני הדברים הפקדת כל מטלה בידי גוף המתמחה בביצועה, תוך שרשות מיוחדת פועלת לשיפור התיאום בין כלל הגופים, נראית הגיונית ויש בה כדי להבטיח טיפול איכותי במשתקמים.
ברם, ניסיון העבר מלמד כי במקרים שבהם נדרש טיפול ביישובה מחדש של אוכלוסייה גדולה - כגון, במשתקמים בעקבות אירוע לאומי - הגישה העדיפה היא גישת הטיפול הרב-תחומי המרוכז, וזאת מכיוון שהיא מבטיחה טיפול מהיר יחסית. שכן, עיקר הבעיה טמון בכך שמשרדי הממשלה מתמחים בפעילות בימי שגרה, ואינם ערוכים או מורגלים בפעילות הנושאת אופי של שעת חירום. במצב דברים זה, אף פעילות תיאום מאומצת בין משרדי הממשלה, כמו זו שביצעה מינהלת סל"ע בפרשת הטיפול במפוני חבל עזה וצפון השומרון, אינה מצליחה להאיץ די הצורך את פעילותם.
בהקשר זה יש לזכור, כי ככל שמדובר באדם שאיבד את מקום מגוריו, קיימת חשיבות מיוחדת למתן פתרון מהיר לבעיות הטורדות אותו - ובמרכזן בעיות דיור, חינוך ותעסוקה - גם אם אין מדובר בפתרון המיטבי. יתרונה העיקרי של גישת הטיפול הרב-תחומי המרוכז הוא יכולתה לספק פתרונות מהירים יחסית.
עם זאת, העברת משימת השיקום לידי גוף חוץ-ממשלתי צריכה להתבצע על-פי העקרונות הבאים: ראשית, כאמור, הגוף המשקם צריך לקבל עליו לא רק את האחריות לשיקום, אלא גם, ככל שניתן, את הסמכויות השלטוניות הדרושות לשם כך. שנית, יש לקבוע לגוף המשקם אמות מידה ברורות למדידת הצלחתו בביצוע משימת השיקום.
הגוף החוץ-ממשלתי והרב-תחומי המתאים - חברה ממשלתית - בחינת מתכונת פעילותה של מינהלת סל"ע בהקשר לטיפול במפוני חבל עזה וצפון
השומרון הביאה את הוועדה למסקנה כי בשיטת הממשל הנוהגת בישראל המודל של רשות פנים-ממשלתית, שמצד אחד נושאת באחריות לביצוע משימה מסוימת )בענייננו, הטיפול במשתקמים,) אך מן הצד השני אינה מחזיקה בכלל הסמכויות השלטוניות הדרושות לביצוע המטלה שעליה הופקדה - אינו יעיל די הצורך. על רקע זה הגיעה הוועדה למסקנה כי למצער בהקשר של שיקום אוכלוסייה גדולה על דרך יישובה מחדש, ככלל, אין להטיל על גוף כלשהו אחריות לביצוע מטלה מסוימת בלא לציידו בסמכות השלטונית המתאימה, שתאפשר לו לבצע מטלה זו בכוחות עצמו.
ביצוע מטלת הטיפול במשתקמים מצריך בעיקרו של דבר ארבע סמכויות מרכזיות שיוקנו לגוף המשקם. ראשית, סמכות תקציבית. על הגוף המשקם לקבל לידיו תקציב כולל למימון פעילותו, שבו יוכל להשתמש כראות עיניו, ועל כל פנים מבלי שיידרש לקבל אישור לכל שינוי באופן חלוקת התקציב או לכל הסטה של תקציב מפעילות אחת לאחרת. תקציבו של הגוף המשקם צריך לכלול תקציב גרעיני קבוע, רב-שנתי, שיאפשר לגוף המשקם לפעול במתכונת מצומצמת; וכן תקציב רב-שנתי שייקבע עם התרחש האירוע המצריך את הגוף המשקם לפעול.
שנית, סמכות ביצוע. ככל הניתן יש להסמיך את הגוף המשקם לבצע בעצמו את משימות השיקום השונות, מבלי שיהא תלוי ברשויות שלטוניות אחרות. עם זאת, את המסקנה הנ"ל בדבר התאמת הסמכות להיקף האחריות ראוי לסייג: קיימות סמכויות שלטוניות שנטילתן מידי הרשות המוסמכת "הטבעית" המחזיקה בהן, והעברתן לידי רשות אחרת - ולו למטרה מוגבלת דוגמת יישובה מחדש של אוכלוסייה גדולה, או לפרק זמן מוגבל - אינה מעשית, או שנזִקה עלול לעלות על תועלתה. כך למשל נשמעה הטענה שנטילת סמכויות תכנון מידי רשויות התכנון והבנייה עלולה לפגוע קשות במרקם התכנוני הקיים במדינת ישראל. אם אמנם כך הדבר - ולעת הזו אין צורך להכריע בכך - הרי שאין מנוס מהטלת האחריות על הגוף המשקם (למשל, לבצע את משימת יישובה מחדש של אוכלוסייה גדולה(, שיידרש לפעול מול רשויות התכנון והבנייה כדי לקדם את מהלכי התכנון הדרושים כדי להשלים את משימתו.
לצד ריכוז הסמכויות הדרושות למשימה שעל הפרק בידי הגוף המשקם, על המדינה לזהות אפוא מראש את אותן סמכויות שלטוניות "חריגות" שלא ניתן יהיה להעבירן מן הרשות המוסמכת "הטבעית" אל הגוף המשקם. סמכויות אלה לא יועברו אל הגוף המשקם, אך תידרש בניית מנגנון שיחייב את הרשות המוסמכת לתת קדימות מיוחדת להפעלת סמכויות אלה לטובת האירוע הלאומי הנדון. הגוף המשקם יהיה אחראי לוודא את הפעלתו הראויה של מנגנון זה.
שלישית, סמכות משפטית. מכיוון שייעוץ משפטי הוא חלק אינטגרלי מעבודתו היומיומית הדחופה של הגוף המשקם, ובהיות הייעוץ המשפטי צומת מרכזי
ו"צוואר בקבוק" קבוע ובלתי נמנע בהכרעות כבדות משקל שנדרש הגוף המשקם לקבל באופן שוטף - במיוחד כאשר על הפרק עומדים מהלכים בלתי שגרתיים או בקשות לסטייה מן הנהלים הרגילים - יש להבטיח כי לרשותו של הגוף המשקם, ובכפיפות מינהלית להנהלתו של הגוף המשקם, יעמוד כל העת ייעוץ משפטי בדרג הבכיר ביותר, שיהיה ברוב-רובם של המקרים "המילה האחרונה" מבחינת עמדת המדינה. מתכונת עבודה שעל-פיה היועץ המשפטי של הגוף המשקם אינו בכיר דיו, ועל כן נדרש להיוועץ - ואף בעניינים רבים - עם נציגי היועץ המשפטי לממשלה במקום עם היועץ המשפטי לממשלה עצמו, אינה תואמת את גודל המשימה הלאומית המוטלת על הגוף המשקם ואת דחיפותה. הוועדה סבורה אפוא כי היועץ המשפטי של הגוף המשקם, שיהיה כפוף מינהלית לגוף זה, צריך להיות בעצמו בדרגה מקבילה לזו של משנה ליועץ המשפטי לממשלה, ויוסמך על-ידי היועץ המשפטי לממשלה לקבוע, על-פי שיקול דעתו, עמדה משפטית בעלת תוקף מחייב מבחינת המדינה, למעט במקרים חריגים ומיוחדים, שלגביהם ייוועץ במישרין עם היועץ המשפטי לממשלה עצמו ויונחה על-ידו.
רביעית, סמכות ארגונית. על הגוף המשקם להחזיק בסמכות לבחור ולגייס את עובדיו, מבלי שיהיה כפוף לנציבות שירות המדינה ומבלי שהוראות התקשי"ר הרגילות יחולו עליו ועל עובדיו. בכך אין כדי לגרוע מהחובות האתיות שיהיו מוטלות על עובדי הגוף המשקם, ומאחריותם המשמעתית והפלילית, אשר יהיו זהות לאלו המוטלות על עובדי ציבור אחרים.
הוועדה סבורה כי הגוף החוץ-ממשלתי והרב-תחומי המתאים ביותר לביצוע משימת היישוב מחדש והטיפול במשתקמים באירועים לאומיים, הוא חברה ממשלתית.
האורגנים העיקריים של גוף זה יהיו האסיפה הכללית, הדירקטוריון, המנהל הכללי, המבקר הפנימי, רואה החשבון המבקר והיועץ המשפטי.
הדירקטוריון, שתפקידו יהיה לפקח על המנהל הכללי ולהתוות עבורו מדיניות, יורכב מנציגי משרדי הממשלה השונים - לרבות נציגים ממשרד האוצר - בראשות מנכ"ל משרד ראש-הממשלה; ומנציגי ציבור. כמובן, יש לדאוג כי הרכב דומה יאייש גם את ועדות הדירקטוריון שיוקמו. בתקופה שבה תעסוק החברה הממשלתית בשיקום יוזמנו נציגי המשתקמים בקביעות לישיבות הדירקטוריון.
הדירקטוריון ימנה מנהל כללי, שתפקידו יהיה לעסוק בניהול השוטף של עניני החברה במסגרת המדיניות שקבע הדירקטוריון וכפוף להנחיותיו. לתפקיד המנכ"ל ימונה ככל הניתן מי שהתמחותו היא בתחומי ההתיישבות, הנדל"ן, התכנון והממשל הציבורי. כן ימנה הדירקטוריון מבין חבריו ועדת מכרזים, שתפקידה יהיה לעסוק בקיצור ההליכים לרכישת מוצרים ושירותים מספקים חיצוניים.
גופים מסייעים - כאמור, מתכונת הפעילות של המדינה לטיפול במשתקמים שמציעה הוועדה מבוססת על הפעלת גוף חוץ-ממשלתי, המתאפיין ביכולת התמודדות רב-תחומית עם אתגר הטיפול במשתקמים. עם זאת, לצד גוף חוץ-ממשלתי זה אפשר, ולעתים הכרחי, לעשות שימוש בגופים אחרים, לרבות גופים ממשלתיים. כך למשל, הגוף החוץ-ממשלתי עשוי להידרש למיקור-חוץ של חלק ממטלותיו. כן עשוי הגוף החוץ-ממשלתי להיזקק לגופים המסייעים הבאים.
ראשית, גופים המתמחים בהתיישבות. הטיפול במשתקמים מצריך עבודת מטה מדוקדקת בנושא ההתיישבות, בעיקר לגבי יעדי ההתיישבות. לצורך ביצוע עבודת מטה זו ניתן להיעזר בגופי מקצוע ממשלתיים שלהם ידע ומומחיות בתחום ההתיישבות.
שנית, משרד הממשלה השונים, ככל שיכולותיהם בתחומי ההתמחות שלהם עשויים לשמש את הגוף החוץ-ממשלתי.
שלישית, מינהל מקרקעי ישראל. בגוף זה ניתן להיעזר בשל סמכויותיו הייחודיות שאינן ניתנות להעברה. אך יש להבהיר שבתפקיד זה מעורבותו היא כשל מנהל הקרקעות ולא כשל משיא ההכנסה הממשלתית מאזרחים בכל מחיר.
רביעית, גופים הפועלים בהתנדבות כדי לסייע בטיפול במשתקמים. מעורבות גדולה של גופים מתנדבים בעתות משבר ואסון היא תופעה צפויה ואף ראויה, שעל הממשלה להביאה בחשבון מראש. גופים אלו יכולים לסייע באמצעות כוח האדם העומד לרשותם. גופים אלו עשויים לשמש גם כגורם מתווך בין הממשלה לבין אוכלוסייה המסרבת להידבר עם רשויות השלטון. יש למפות אפוא את כלל הגופים ההתנדבותיים, ולארגן את פעילותם. עם זאת, הוועדה בדעה כי על הממשלה לחתור כדי לשמר בידיה את השליטה על הגורמים הפעילים בשטח, וככל שהדבר ניתן לתעל את פעילותם לאפיקים שבהם פועלת הממשלה.
סוגיות פרטניות - אף שלא ניתן לצפות את אופיו המדויק של כל אירוע עתידי שיתרחש בקנה-מידה לאומי ויצריך שיקום, אפשר להצביע על מספר עקרונות אשר הוועדה סבורה כי יש להקפיד עליהם.
תכנון מראש ומחנות זמניים באתרי הקבע - הוועדה בדעה כי המפתח לשיקום מהיר טמון בתכנון מראש של שלב יישובם מחדש של המשתקמים, ובהיערכות מוקדמת לקראתו. עיקר התקלות בפרשת הטיפול במפוני חבל עזה וצפון השומרון היו בעניינים של התיישבות ומציאת פתרונות מגורים למפונים. תקלות אלו האריכו משמעותית את פרק הזמן שנדרש לשיקום המפונים, ולגבי חלקם מנע את שיקומם עד עצם היום הזה. אכן, רק עם מציאת פתרון מגורים - לפחות באזור שבו יימצא בית הקבע החדש של המשתקם, אם לא מתאפשרת כניסתו לבית הקבע עצמו - יכול המשתקם להתפנות למציאת תעסוקה קבועה, לרבות על דרך שיקום עסק שהיה לו, או הקמת עסק חדש; לאיתור מסגרות חינוך קבועות לילדיו; ולהשתלבות חברתית וקהילתית לטווח הארוך.
קיצור פרק הזמן שבין מועד התרחשות האירוע בעל קנה המידה הלאומי שבעקבותיו איבד המשתקם את ביתו לבין מועד התיישבותו באזור בית הקבע החדש שלו - ממילא יקצר את משך תהליך השיקום. על המדינה להיערך אפוא מראש ולהכין תשתית תכנונית וקרקעית הולמת עבור משתקמים עתידיים. על המדינה לשאוף להימנע משיכון המשתקמים במסגרת מגורים ארעית, ולהעבירם היישר למסגרת המגורים הקבועה או הזמנית. אם שלב שיכון המשתקמים במסגרת מגורים זמנית הוא בלתי נמנע, על המדינה להוסיף ולדאוג לכך שמסגרת המגורים הזמנית תהיה בסביבה קרובה ככל האפשר לבית הקבע המיועד של המשתקם.
אכן, במסגרת שיקום מפוני חבל עזה וצפון השומרון התברר למשל כי בשלב חקיקת חוק יישום ההתנתקות לא נשקל כלל נושא ההשפעה שתהיה למעבר המפונים למגורים זמניים על בעלי עסקים וחקלאים ממשיכים. אלה מביניהם אשר ביקשו לשמור על רצף הפעילות של עסקם מצאו את עצמם נאלצים לשוב ולשנות את מיקומו של העסק בשל המעבר מאתר המגורים הזמני ליישוב הקבע.
הוועדה המליצה, כאמור, להציב כאחת החלופות המובנות בפני המשתקמים את החלופה של התיישבות באזור עדיפות לאומית. זאת, מתוך שאיפה לשלב את משימת השיקום עם משימה לאומית של חיזוק ההתיישבות באזורי עדיפות.
השאלה היא, כיצד יש לתכנן מראש את אתרי ההתיישבות המיועדים למשתקמים.
הוועדה בדעה כי טרם התרחשות האירוע הלאומי אין מקום להקמת "ערי רפאים" קבועות, כלומר, אתרי מגורים שבהם בתי קבע בנויים על תִלם, אשר עומדים שוממים עד לאכלוסם בידי המשתקמים. אף שהניסיון מלמד כי לאורך זמן אתרים כאלו אינם נותרים מיותמים, גם אם בסופו של דבר הם מאוכלסים שלא על-ידי המשתקמים אלא על-ידי אזרחים סתם; לא ניתן להתעלם מן הסיכון של בזבוז כספי ציבור הטמון בהקמתם.
עם זאת, כדי לקצר את משך זמן השיקום של המשתקמים לאחר האירוע הלאומי, על המדינה לתכנן מראש את הקמת יישובי הקבע המיועדים למשתקמים, וזאת בדרך הבאה: יש לדאוג לאישורה של תכנית מתאר ארצית ייחודית, וכן לתכנון עד לרמה המקבילה לתכנון מחוזי (דוגמת תמ"א 39(. במסגרת תשתית תכנונית זו, האמורה להתייחס לאזורי עדיפות לאומית, יש להניח כי יהיה צורך לטפל באוכלוסיה בסדר גודל של עד כ- 100,000 אלף משתקמים.
התשתית התכנונית צריך שתכלול התייחסות הן להתיישבות עירונית, הן להתיישבות קהילתית. כן נדרשת התייחסות למיקומם של המחנות הזמניים. ככל שהמדינה מתעתדת לאפשר העתקה קהילתית, על התשתית התכנונית הנ"ל לכלול התייחסות לפתרונות דיור להשכרה עבור משתקמים שהיו בעבר שוכרים ומבקשים להשתלב בהסדר ההעתקה הקהילתית.
כן יש לדאוג לכך שמינהל מקרקעי ישראל יקצה את הקרקע הדרושה מראש.
בעת פקודה, ועל יסוד התכנון שנעשה מראש, על המדינה להקים מחנות זמניים באתרים המיועדים להקמת יישובי הקבע, וזאת עבור המשתקמים שיבחרו בחלופה של התיישבות מחדש באזור עדיפות לאומית. לרשות כל משתקם יועמד מבנה מגורים זמני (דוגמת קרווילה) שיוצב על מגרש הקבע המיועד למשתקם, או בסמוך אליו, ואשר עליו אף ניתן יהיה להתחיל מיד לאחר המעבר למבנה הזמני בהקמת בית הקבע.
כתבות
ני"ע
