הפרד ומשול: זו התוצאה של "תוכנית אחת בוועדה אחת"

הממשלה רפורמה בתכנון, שהיא למעשה חוק תכנון ובנייה חדש. אחד השינויים המפליגים שעורכת הרפורמה נוגע ליחסים בין השלטון המקומי למרכזי, כפי שהללו באים לידי ביטוי במערכת התכנון.

עיקר השינויים שעורכת הרפורמה בתחום זה, הוא מעבר ממערכת מאזנת ומשתפת בין שתי רמות המימשל השונות, למערכת של "הפרד ומשול", של ניתוק סמכויות מוחלט בין שתי מערכות אלו, של מירוץ סמכויות ושל מאבק כוחות מתמיד.

מערכת התכנון הנוכחית היא היררכית, ולפיכך כמעט כל תכנית נדונה הן במוסד תכנון מטעם השלטון המקומי (הועדה המקומית), והן במוסד תכנון המייצג בעיקר את השלטון המרכזי והחברה האזרחית (הוועדה המחוזית והמועצה הארצית). על פי הסדר החדש שיוצרת הרפורמה, ועל פי העיקרון המנחה אותה של "תכנית אחת בוועדה אחת" - כל תכנית תידון באופן בלעדי או על ידי הוועדה המקומית, או על ידי ועדה שלשלטון המרכזי יש בה רוב מוחלט. ‏

אין פירוש הדבר כי לא ניתן לייעל הליכים ולוותר על רמת היררכיה אחת במקרים מסויימים. מבחינה זו המגמה של הרחבת סמכויות הוועדות מקומיות, כך שאלו תוכלנה לאשר תכניות רבות יותר ללא הצורך בהטרחת הוועדה המחוזית על כל תוספת חדר או מרפסת - היא רצויה. אלא שכדרכה של הרפורמה (ואולי של רפורמות בכלל), גם מהלך זה נעשה ברפורמה באורח דרסטי מדי, כך שהעברת הסמכויות לועדות המקומיות תתאפשר גם במצב בו לוועדה המקומית אין תוכנית מתאר כוללת. זאת, בניגוד למצב התקף כיום, לפיו ניתן להסמיך ועדות מקומיות ולהעביר להן יותר סמכויות, אך בתנאי שיש להן תוכנית מתאר מעודכנת. כך ניתן להבטיח, שהוועדה המקומית תפעל במסגרת תכנונית ברורה וארוכת טווח, ולא תעמוד תחת לחצים בלתי פוסקים מצד ציבור בוחריה. ‏

בצד הרחבה חסרת בקרה (בדמות תכנית מתאר כוללת) של הוועדות המקומיות, הרפורמה יוצרת שורה ארוכה של מסלולים שנועדו לאפשר קידום מזורז של יוזמות ממשלתיות, ללא שיתוף ותיאום עם השלטון המקומי. להלן מספר דוגמאות:

מסלול לתכניות ביוזמה ממשלתית (תוכניות מקומיות בסמכות ועדה מחוזית): על פי הסדר זה, יוכל כל משרד ממשלתי, או רשות סטטוטורית, לקדם תוכניות שונות ישירות בוועדה המחוזית או בוועדה קבינטית שלה (שהיא מצומצמת אף יותר), במקום בוועדה המקומית. מדובר ברשימה ארוכה של תוכניות ובהן תוכניות למגורים, תוכניות לתיירות ל-300 חדרי אירוח לפחות, תוכניות לצורכי ציבור, לתשתיות (גם כאשר הללו סותרות את התכניות המחוזיות או הכוללניות), ולקינוח - כל תוכנית ששר הפנים קבע לגביה, כי היא בעלת חשיבות לאומית או כלל מחוזית. מנגנון זה דומה לזה שבחוק הוד"לים, אך משתרע על נושאים רבים הרבה יותר. ‏

כדי למנוע מהשלטון המקומי להתחכם, "מסנדל" החוק את הוועדות המקומיות באמצעות מספר סעיפים, המונעים מהן לבטל או לשנות תכניות שאושרו במסלול כזה. ועוד - על תכניות אלו אין כלל זכות ערר! ‏

אין ספק כי מדובר במנגנון דרסטי, שנועד לאפשר לשלטון המרכזי לקדם כמעט כל יוזמה שהיא, ובכלל זה בתחומים הנוגעים ישירות לתחומי האחריות של הרשות המקומית - גם כאשר זו מתנגדת. ‏

שלילת סמכויות ועדות מקומיות: בצד הרחבת סמכויות הוועדות המקומיות, כולל החוק מנגנון דרסטי לשלילת סמכויות של ועדות מקומיות שלא תעמודנה בתנאים שקובע החוק, ובין היתר מערכת אכיפה יעילה, ורמת השירות שהוועדה מספקת. במידה והוועדה לא תעמוד בתנאים הנדרשים - יעברו כל סמכויותיה לידי ועדה למילוי תפקידי ועדות מקומיות, שנשלטת על ידי השלטון המרכזי. יש אמנם טעם במנגנון מעין זה, המבטיח את רמת התיפקוד הנאותה של הוועדות המקומיות, אך החוק אינו מבטיח שיישומו לא יביא להעמקת הפערים בין רשויות מבוססות לרשויות המוחלשות. אין ספק שאיתנות תקציבית היא תנאי מפתח לעמידה בתנאים הנדרשים, וועדות שידן לא תהיינה משגת - יאבדו מהר מאוד את כל סמכויותיהן, תוך העמקת חוסר הצדק המרחבי והסביבתי. ‏

רישוי בכל רמת היררכיה: כיום, סמכויות הרישוי מרוכזות בידי הועדות המקומיות. הרפורמה יוצרת מסלולי רישוי נוספים, באמצעות הקמת רשויות רישוי ברמה המחוזית (לוועדת המשנה לתשתיות מחוזיות), בוועדות הערר, במועצה הארצית (לתשתיות ארציות, בדומה לות"ל כיום), ובמרחב תכנון מיוחד.

מרחב תכנון מיוחד: הרחבת המנגנון הקיים כבר בחוק, והפועל בתחום העיר קציר חריש, על רקע מאבק ציבורי נרחב. הרפורמה מאפשרת לשר הפנים להכריז על מרחב תכנון מיוחד, שבו תהיה ועדה מיוחדת עם רוב מוחלט לשלטון המרכזי - גם לצורך תכנון והקמה של ישוב חדש (כיום הסמכות היא רק לצורך הקמה ולא תכנון), וגם לצורך תכנון והקמה של תשתיות, סמכות שאינה קיימת כלל בחוק התקף. מסלול זה מאפשר לממשלה שתחפוץ למשל בהקמת שדה תעופה חדש, בניגוד מוחלט לעמדת הרשויות המקומיות במקום, להכריז על השטח, אף קודם שתוכנן, כמרב תכנון מיוחד, ובכך "להפקיע" אותו מידי השלטון המקומי. ‏‏

לסיכום:מצד אחד, הרפורמה מרחיבה את סמכויות הוועדות המקומיות גם כאשר לאלו אין תוכניות כוללת, ובכך מוציאה ממעגל הבקרה של השלטון המרכזי שורה ארוכה של החלטות ותוכניות נקודתיות המבוקרות על ידו כיום באמצעות הוועדה המחוזית, ומצד שני היא יוצרת שורה של מסלולים, המאפשרים קידום של יוזמות ממשלתיות, ללא כל תיאום ושיתוף עם השלטון המקומי.

תכליתה העיקרית של הרפורמה היא לקצר את הליכי התכנון, והיא שהביאה לאימוץ גורף של עיקרון "תוכנית אחת בוועדה אחת". אך גם מבחינה זו ספק אם המטרה תושג: הנסיון מלמד, שכאשר נעשה תכנון כופה ולא משתף - סופו להיתקע במאבקים ציבוריים ומשפטיים, שניתן היה אולי למנוע אותם מראש בתכנון משתף ושקוף.

תיאום ואיזון בין היוזמות וזוויות הראייה של שתי רמות המימשל, הינו הכרחי להשגת תכנון טוב המבטא את כלל הצרכים והשיקולים. הסדר החדש שיוצרת הרפורמה מאיימת להפוך את שדה התכנון ממקום המחייב איזון ובקרה, לשדה של שיח כוחני, אשר יעודד מציאות של "חטוף כפי יכולתך" - הן במישור שבין רשויות מקומיות (מבוססות ונזקקות), והן בין הממשלה לשלטון המקומי. מאחר והחלטות תכנוניות מעצבות את איכות החיים והסביבה שלנו למשך עשרות ומאות שנים - יש להימנע מלפגוע בליבת העשייה התכנונית: מציאת האיזונים הנכונים בין כל הצרכים והאינטרסים, מתוך ראייה ארוכת טווח של פיתוח בר קיימא. ‏

הכותבת היא מרכזת תחום תכנון ומחקר במכון דשא, החברה להגנת הטבע.

‏