כיצד עובדת הרגולציה על התקשורת במדינות שונות בעולם?

שנים ארוכות מנסים לקדם בישראל את הרעיון של מערכת רגולציה ממוזגת או רשות תקשורת. הפעם, במשמרת של שר התקשורת משה כחלון, נדמה שזה קרוב מתמיד. לא מדובר, עם זאת, בהתרחשות ישראלית בלבד. ב-20 השנה האחרונות מתחוללת רפורמה שמקיפה את כל העולם המערבי, ומהותה היא איחוד גופים רגולטוריים וניתוק הפיקוח הממשלתי על התקשורת.

אחד התמריצים למהלכים האלה הוא התהוות הגוש האירופי, שדורש מחברות האיחוד עצמאות של התקשורת. אלא שמתברר כי אי-היכולת של השלטון להשתחרר מהאחיזה במדיה אינו חולי ישראלי בלבד, ואפשר לראות אותו במדינות אירופיות קרירות ודמוקרטיות מאתנו.

הזדמנות היסטורית

עד סוף החודש מקווים במשרד התקשורת להעמיד את החוק שימזג יחד את מועצת הכבלים והלוויין ואת הרשות השנייה אל תוך גוף חדש בתוך המשרד. בוועידת MAD של "גלובס" שנערכה בשבוע שעבר, אמר השר כחלון כי הוא מתחייב לעצמאות הגוף המאוחד.

אלא שעל-פי הדירוג של האיחוד האירופי, כפיפות כלשהי לגוף ממשלתי - במיוחד בוטה שכזו - מפחיתה משמעותית את מידת עצמאותו. אך כדי להבין זאת, כמובן, אין צורך להיות אירופאים.

אין מקום לאשליות. גם מידת אי-תלותו של הגוף המפקח היום על השידורים בישראל אינה מלאה. אמנם הרשות השנייה או מועצת הכבלים והלוויין עצמאיות על-פי חוק, אך עדיין חברי המועצות ממונים בהמלצת שר התקשורת על-ידי הממשלה, והקשרים הפוליטיים של כמה מהעומדים בראשן ידועים, ולא מן הנמנע כי גם משפיעים לעיתים על ההחלטות שמתקבלות בהן.

במודל החדש שמוצע, יהיה היו"ר החדש עובד מדינה שישמש גם כמנכ"ל, והמימון של הגוף החדש יהיה לחלוטין מתקציב משרד התקשורת.

מבט אל רחבי העולם מראה כי רבות המדינות שמקימות גופים עצמאיים. הגוף העצמאי ביותר הוא ה-FCC האמריקני. מדובר בגוף שאמון על התקשורת במדינה המתוקשרת ביותר, אך סמכויותיו די דלות. מה גם שההגבלות על השידורים בארצות-הברית מועטות. ועם זאת, החופש מצוי גם במדינות עם רגולציה קפדנית יותר.

בהולנד, אירלנד, קנדה ובאיטליה, יש עצמאות מוחלטת של הרגולטור, שאחראי גם על תחום הטלקום.

באיטליה התקיים תהליך מיזוג כמו זה שמתכנן כחלון בין 5 גופים, כולל זה האמון על העיתונות המודפסת, והוקם ב-1997 ה-AGCOM, העצמאי יחסית.

כך או אחרת, כמעט בכל מקום בעולם, גם במקומות שבהם הפיקוח על התקשורת עצמאי יותר, וגם כשהוא כפוף למשרד התקשורת, כמו בפינלנד, הממשלה, הפרלמנט ולעיתים אף הנשיא אחראים על מינוי חברי המועצה המפקחת.

לישראל יש הזדמנות היסטורית, למרות האיחור בהקמת הגוף החדש, להוכיח הובלה דווקא שם.

הנה מספר מודלים הקיימים בעולם.

צרפת: ההחלטות מאושרות על-ידי ראש הממשלה

הרגולטור הצרפתי האמון על הסדרת השידורים האודיו-ויזואליים הוא ה-CSA (המועצה העליונה לשידורים אודיו-ויזואליים). גוף זה הוקם כרשות עצמאית בשנת 1989. 20 שנה אחר-כך, בשנת 2009, תוקן החוק הצרפתי כדי להרחיב את תחומי אחריות ה-CSA גם להסדרת שירותי VOD. לצרפת רשות רגולטורית נפרדת להסדרת האינטרנט והטלקום.

משימת העל של ה-CSA, לפי חוק השידורים האודיו-ויזואליים, הוא להבטיח את החופש של התקשורת האודיו-ויזואלית בצרפת. בין היעדים הפרטניים של הרגולטור: הבטחת עצמאותם ואיזונם של שירותי השידור הציבורי, עידוד תחרות שוק חופשי, וידוא איכות ומגוון התכניות המשודרות, פיתוח יצירות אודיו-ויזואליות מקומיות והגנה על השפה והתרבות הצרפתית.

על ה-CSA לפעול גם לשם "קידום לכידות חברתית, למניעת אפליה ולוודא כי התכניות משקפות את הגיוון בחברה הצרפתית". ה-CSA מפקח על יותר מ-380 ערוצי טלוויזיה ציבוריים ומסחריים (כולל טלוויזיה מקומית).

לגוף זה אין סמכויות לקביעת מדיניות כללית, אך החוק מאפשר לרגולטור לקבוע כללים המאפשרים יישום מדיניות בכמה תחומים מוגדרים - ובכללם תוכן שיווקי והגנת קטינים. המועצה מורכבת מיו"ר ו-8 חברים נוספים. 3 מ-9 החברים - ובכללם היו"ר עצמו - ממונים ישירות על-ידי הנשיא הצרפתי.

3 חברים נוספים ממונים על-ידי ראש הסנאט הצרפתי (בית המחוקקים העליון), ו-3 החברים הנותרים ממונים על-ידי נשיא האספה הלאומית (בית המחוקקים התחתון). בשנת 2010 עמדה מצבת כוח-האדם ב-CSA על כ-300 עובדים, ותקציבו היה 35 מיליון אירו.

עצמאות הגוף היא כה גבוהה, עד שרק בית המשפט האדמיניסטרטיבי העליון (Conseil d'Etat) רשאי לשנות החלטות של ה-CSA. עם זאת, חוק השידורים הצרפתי קובע כי החלטות ה-CSA חייבות להישלח קודם לכן לראש הממשלה, והוא רשאי לבקש בתוך שבועיים כי הרגולטור ישנה את החלטתו.

עם זאת, זיקתו הקרובה למשרד הממשלתי האמון עליו, הכולל תקצוב מלא מהממשלה, מקטין את מידת עצמאותו.

בריטניה: ממהרים להטיל קנסות

הרגולטור הבריטי, Ofcom, שהוקם רק בשנת 2003, הוא הגוף המסדיר את תעשיית הברודקאסט, הטלקומוניקציה והדואר בבריטניה.

זהו גוף סטטוטורי עצמאי שאמון על הסדרת שידורי טלוויזיה, רדיו, אינטרנט, טלפוניה, דואר וסלולר, ואחראי לניהול ספקטרום והקצאת תדרים, הנפקת רישיונות, מחקרי שוק והרגלי צריכה, עיצוב מדיניות, עריכת שימועים ציבוריים, קבלת תלונות מהציבור ושמירה על תחרותיות בשוק התקשורת.

העם הבריטי ידוע בלהטו להתלונן על כל דבר סר-טעם על המסך שלו , והגוף הרגולטורי ממהר להטיל קנסות כבדים ביותר.

עד להקמתו כרגולטור מאוחד של תחום התקשורת, סמכויות אלה חולקו בין גופים שונים, שהסדירו בנפרד את שידורי הטלוויזיה (ITC), הטלקומוניקציה (Oftel) והרדיו (RA).

מועצת המנהלים של Ofcom היא גוף קבלת ההחלטות בדרג הגבוה היותר. את יו"ר מועצת המנהלים וחבריה הבכירים ממנים במשותף מזכיר המדינה לענייני עסקים חדשנות וכישורים ושר התרבות התקשורת והספורט, לתקופה של עד 5 שנים, הניתנת לחידוש.

חבר המנהלים של Ofcom מורכב מצוות של עד 10 חברים, שרובם אינם חברים בכירים. בשנת 2010 כלל הארגון 853 עובדים, ותקציבו עמד על 143 מיליון ליש"ט. תקציב זה מגיע בחלקו מהחברות המוסדרות על-ידו באמצעות תשלומי אגרות הרישוי, עמלות ניהול ותשלומים אחרים, ובחלקו מהממשלה.

Ofcom נתון לבקרת חשבונות חיצונית דו-שנתית, על-ידי המשרד הלאומי לבקרה חשבונאית (National Audit Office). כמו כן, נשיאה באחריות וחובת דיווח (accountability) ביחס לעבודת הרגולטור מבוססת על מספר דוחות שנתיים המועברים לפרלמנט.

אוסטריה: גוף עצמאי לחלוטין

במשך שנים, אנשי המדינה בעלת 8.4 מיליון תושבים נהנו רק משידור ציבורי ומתחנות שידור בכבלים ובלוויין שהגיעו מהשכנה גרמניה. רק ב-2010 הוחלט להקים שם גוף רגולטורי שיפקח על תוכן ושידור מסחרי וציבורי כאחד - kommaustria.

מדובר בגוף עצמאי לחלוטין שאינו תלוי כלל בממשלה. הגוף הזה, האמון כיום על 160 גופי טלוויזיה מקומיים וכלל-ארציים הפועלים במדינה, מורכב מ-4 חברי מועצה, בלבד וכל יתר אנשי צוותו הם משפטנים.

כהונתם של הרגולטורים היא בת 6 שנים, והמינוי שלהם לתפקיד על-ידי הנשיא הפדרלי מצריך את אישור הפרלמנט האוסטרי. התקצוב של הגוף הוא ממשלתי.

טורקיה: כפוף לפרלמנט

המועצה העליונה לרדיו ולטלוויזיה בטורקיה, RTUK, אמונה על הפיקוח על השידורים במדינה. היא אחראית על 22 ערוצים ארציים, 15 מחוזיים, 210 מקומיים, 77 ערוצי כבלים, 135 ערוצי לוויין ולמעלה מאלף תחנות רדיו. על כל אלה אחראים 9 חברי מועצה (אשר חייבים לעמוד בדרישות הטורקיות לעובדי מדינה), ועובדים שם למעלה מ-400 עובדים.

חברי המועצה ממונים על-ידי הפרלמנט ומוצעים על-ידי כל המפלגות המרכיבות אותו. מדובר בגוף הכפוף לפרלמנט הטורקי, שהיה אמור עם הקמתו להעניק וליטול רישיונות שידור, אולם סמכות זו נלקחה ממנו ב-2002, על-ידי רשות התקשורת הטורקית.

צ'כיה: ראש הממשלה יכול להדיח

גוף הפיקוח, RRTV, הוא גוף עצמאי לחלוטין על-פי החוק מאז 1992. הגוף הזה אחראי על כל השידורים במדינה, כמו גם על שירותי הטלקום.

היכולות שלו הם בעיקר בתחום התוכן ותלונות הציבור, והוא מפקח על-תנאי הרישיון של גופי השידור במדינה. יש לו אפשרות לקנוס עד לגובה של 10 מיליון כתר צ'כי (כ-2 מיליון שקל).

ראש הממשלה הצ'כי ממנה את 13 חברי המועצה, באישור הפרלמנט התחתון. ראש הממשלה יכול להדיח את חברי המועצה. כך נעשה פעמיים.

ב-1994 זה קרה משום שחברי המועצה סירבו לאשר רישיון לתחנת רדיו שהפרלמנט חפץ ביקרה.

בולגריה: אינפלציה של שינויים

במדינה בעלת 7.5 מיליון תושבים יש 6 ערוצים ציבוריים ו-123 ערוצי תוכן מסחריים.

על-פי דוחות שפורסמו בעבר, יש סכנה אמיתית לחופש העיתונות ולפלורליזם במדינה, בשל השפעות של גורמים עברייניים או פוליטיים על כלי התקשורת.

בבולגריה יש שני גופים רגולטוריים - האחד אחראי על השידורים והאחר על תשתיות ומנהלות. זו האחראית על התוכן, CEM, הוקמה ב-2001, ומעמדה המשפטי הוא עצמאי מהממשלה.

המועצה כוללת 5 חברים - 3 מהם ממונים על-ידי הפרלמנט הבולגרי ושניים על-ידי נשיא בולגריה בעצמו. המועצה עצמה בוחרת את העומד בראשה.

הקדנציה בת 6 השנים מאורגנת כך שלא תהיה חפיפה בין הבחירות ובין מועד בחירת המועצה. ואולם, ב-12 השנים האחרונות, 28 פעמים חוקק הפרלמנט הבולגרי חוקי תקשורת חדשים ששינו את עבודת הגוף הרגולטורי, על-פי צרכים פוליטיים.

כך למשל, ב-2009 הודח אחד מחברי המועצה, לאחר שנמצא קשר בינו ובין שירותי הביטחון בתקופה הקומוניסטית של המדינה. את הגוף הרגולטורי מממנת המדינה.