מיזמי תשתיות יועברו לשת"פ עם המגזר הפרטי

משרד האוצר מתכנן לבצע את רוב הקיצוצים הנדרשים כדי לעמוד במסגרת התקציבית באמצעות העברת עשרות מיזמי תחבורה שתוקצבו מתקציב המדינה לשיטת PPP (שיתוף פעולה בין המגזר הפרטי לציבורי), לרבות מכרזי BOT. כך נודע ל"גלובס". עוד נודע, כי כבר בתקציב 2013, מרבית הקיצוץ הנדרש יגיע מתקציבי הפיתוח, שיגיעו בשנה הבאה ל-15 מיליארד שקל בקירוב.

אתמול (ב') התקיים דיון חשאי בהנהלת האוצר, בראשות המנכ"ל דורון כהן, עם רו''ח שחר זיו מ-BDO, ובו הוצגו כמה מודלים חדשים ליישום השיטה. משרדו של זיו טיפל באחרונה מטעם משרד הביטחון במכרז ה-BOT להקמת עיר הבה"דים, שבו יושמה בהצלחה שיטה חדשה שחייבה את הפיינליסטים להגיש הסכמי מימון בנקאיים כחלק מההצעה הסופית במכרז.

הנהלת האוצר הנוכחית סבורה כי שיטת ה-PPP לא רק חוסכת מקורות מתקציב המדינה, אלא גם נותנת דחיפה משמעותית למגזר הפרטי, ובכך מגדילה את התעסוקה ואת הצמיחה במשק, לרבות התוצר העסקי. האוצר הרבה להוציא מיזמים בתחום התשתיות לביצוע בשיטת PPP במחצית השנייה של העשור הקודם. בשלוש השנים האחרונות חלה נסיגה באוצר ביחס ל-PPP, בהובלת שני גורמים שכבר אינם באוצר: החשכ''ל לשעבר שוקי אורן, והממונה על התקציבים לשעבר אודי ניסן.

הסיבה העיקרית להתקררות היחס ל-PPP באוצר הייתה הסכסוך עם קבוצת MTS, שזכתה במכרז להקמת הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן. לאחר שלוש שנים של התדיינויות החליטה המדינה לבטל את הסכם הזיכיון, ולהעביר את הפרויקט למתכונת תקציבית. כעת נראה כי בכוונת האוצר להוציא את הקווים הבאים של הרכבת לביצוע במתכונת PPP. מדובר במיזם התשתיות הגדול ביותר המתוכנן בשנים הקרובות, שהיקף ההשקעה הכולל בו נאמד ב-40-50 מיליארד שקל (ראו טבלה).

אלא שכדי להוציא את המיזם למכרזי PPP, יצטרך האוצר להתגבר על התנגדות קשה שצפויה מכיוונו של שר התחבורה, ישראל כץ. שר התחבורה אמר ל"גלובס" כי יסכים לממן את הפרויקט בדרכים "יצירתיות", כמו הגדלת זכויות בנייה והנפקת אג"ח - אך הוא מסרב בתוקף להוציא את האחריות לניהולו מידי חברת נת"ע, בראשות מיכאל רצון.

בראיון ל"גלובס" הוסיף כץ כי יסכים להוצאת מיזמים אחרים מביצוע תקציבי למכרזי PPP. כץ מעדיף בהקשר זה מתכונת של PFI (כדוגמת כביש 431) על-פני מתכונת של BOT (כדוגמת כביש 6), מכיוון שבהם הנהגים אינם נדרשים לשלם אגרה, ומקור ההכנסה של הזכיין הוא מתשלום שהוא מקבל מהמדינה לפי מספר כלי הרכב המשתמשים בכביש.

נזכיר כי התוכנית הרב-שנתית הגדולה ביותר שתכננה הממשלה הנוכחית היא סביב מיזמי תשתית ותחבורה, אשר מגיעים להיקף של 100 מיליארד שקל; 15 מיליארד שקל צפויים להיות מבוצעים רק ב-2013.

לפי הערכות של בנק ישראל, בשלוש השנים הקרובות נדרשים קיצוצים נרחבים בסך כ-58 מיליארד שקל, כ-11 מיליארד ב-2013, כ-21 מיליארד ב-2014 ועוד כ-26 מיליארד ב-2015. זאת, בשל תוספות שהובטחו בתקציב המדינה, לרבות למיזמים תחבורתיים ותשתיתיים שהמדינה קיבלה על עצמה. מנכ''ל האוצר - אשר חושש פחות מהמגזר העסקי ורואה בו שותף (היה בכיר בכמה חברות גדולות במשק) - הוא שיזם את החזרה לשיטת ה-PPP, המאפשרת להמשיך לשאוף לשיפור התשתיות, מבלי לחרוג מהמסגרת התקציבית בשנים הבאות.

קיצוצים כבר עכשיו

מאוחר יותר בערב, נועדו אמש בכירי אגף התקציבים, בראשות גל הרשקוביץ, עם מנכ''ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר. הפגישות בין לוקר להרשקוביץ וצוותו הם דבר שבשגרה בימים אלה, וצפויות להמשיך להתקיים על בסיס קבוע לפחות עד ראש השנה, אז יחליט ראש הממשלה אם להגיש תקציב - או ללכת לבחירות.

הסוגיה המרכזית בדיונים היא הקיצוץ התקציבי הנדרש, של 11-12 מיליארד שקל, על מנת לעמוד במסגרת ההוצאה. לוקר והרשקוביץ מנסים לגבש חבילה שתספק את הקיצוץ, ובד בבד, שתהיה ישימה פוליטית. המשימה מוגדרת "קשה מאוד". שלושת מוקדי הקיצוץ המועדפים על האוצר הם תקציב הביטחון, תקציב הביטוח הלאומי (קצבאות) ותקציב השכר והטבות למגזר הציבורי.

איפול מוחלט

נכון לעכשיו, אפשרות של פגיעה בתקציב הביטחון איננה אפשרית. פגיעה בקצבאות, תהיה, אם בכלל, בעייתית ביותר מבחינת הישימות הפוליטית. גם באוצר וגם במשרד רה''מ מבינים את הבעייתיות הכרוכה בפגיעה בזכויות עובדי המגזר הציבורי (תוספות שכר והטבות), שתהיה מוגבלת מאוד, אם בכלל. לכן, גם כאן מה שעולה למוקד הוא הקיצוץ בתוספת המיועדת בתקציבי הפיתוח של תשתיות פיזיות ותחבורתיות.

"יהיו תוספות לתשתיות, אבל יהיו פחות תוספות ממה שחשבו קודם", אמר ל"גלובס" בכיר באוצר. "גם חברה פרטית, שעוברת תקופה של צמצומים, חייבת לתעדף ולהחליט באיזה פרויקטים להשקיע ובאיזה לא, גם אם כולם טובים, רווחיים ומבטיחים". נזכיר כי ראש הממשלה הטיל וטו על קיצוצים בחינוך, לרבות ליוזמת חינוך חינם לגיל הרך, וגם על תקציב הבריאות.

בדיונים שמקיים ראש הממשלה עם בכירי משרדו והאוצר, הוא דורש איפול מוחלט, הואיל והדלפות סביב יעוד הקיצוצים רק פוגעים בסיכוייו להעביר תקציב. על כל פנים, באוצר מבינים כי כדאי כבר עתה להתכונן ולהכין תקציב, משום שגם אם בנימין נתניהו יחליט על בחירות מוקדמות, אזי תקציב דומה, אם לא זהה, הוא זה שיעבור בממשלה ובכנסת.

גם אם בסופו של דבר יצליח ראש הממשלה לגבש ולהעביר תקציב ל-2013, הוא לא יאושר בזמן, ואז יופעל אוטומטית מתכונת תקציבית המכונה 1 חלקי 12. שיטה זו "תחסוך" לקופת המדינה כ-1.1 מיליארד שקלים לחודש, שכן, לפי הכלל הפיסקאלי מתוכננת ל-2013 תוספת תקציבית נומינלית של 13 מיליארד שקל, שללא אישור התקציב - נדחית. באוצר סבורים כי מתכונת זו אינה אידיאלית, שכן היא לא מאפשרת תכנון למשרדי הממשלה ומכניסה אותם לעולם של אי-ודאות תקציבית בלתי אפשרית בטווח הארוך. עם זאת, הן באוצר הן במשרד רה''מ מבינים כי המתכונת הזו איננה החלופה הרעה מכולן, הואיל והיא "מקצצת" באופן אוטומטי. המשרדים מקבלים את תקציביהם לצורך כיסוי חובות ותשלום שכר - ותו לא. כל בקשה מיוחדת למיזם מתוכנן חייבת אישור של ועדה מיוחדת בחשכ"ל. ל"גלובס" נודע כי מי שצפוי לעמוד בראשה, כבעבר, הוא אבי גבאי, מבכירי הסגנים באגף ואחד המוערכים ביותר.

מהם מכרזי PPP ואילו סיכונים וסיכויים טמונים בהם

יש לא מעט אירוניה ברוח החדשה הנושבת באוצר לגבי מכרזי ה-PPP. דווקא משרד הביטחון, הצ'ילבה הגדולה של האוצר, הוא זה שהצליח להוכיח לנערים הספקנים מרחוב קפלן בירושלים כי שיטת ה-PPP יכולה לעבוד, אם רק יודעים לנהל אותה כהלכה.

מדובר בשיטה המקובלת כיום בעולם לביצוע מגה-פרויקטים בתחום התשתיות מחוץ לתקציב המדינה. השם PPP מתייחס למשפחה של מכרזים (בעלי שמות כמו BOT, PFI), שהמשותף לכולם הוא רעיון השותפות או חלוקת הסיכונים בין המדינה לזכיין. המדינה מביאה לפרויקט קרקע, אישורים סטטוטוריים ותכנון ראשוני; היזם מביא מימון, בונה, מתחזק ומתפעל את הפרויקט לתקופה של 20-25 שנה.

היחסים בין האוצר ל-PPP ידעו עליות ומורדות. זה התחיל כרומן סוער סביב פרויקט כביש 6, שנחשב עד היום להצלחה בהא הידיעה של המדינה. הצלחות נוספות נרשמו במכרזים למתקני ההתפלה, שהניבו ירידה הדרגתית אך משמעותית מאוד במחירי המים שהמדינה תשלם לזכיין. לעומת זאת, מנהרות הכרמל וכביש 431 נחשבים הצלחה חלקית, מכיוון שבשניהם צצו עיכובים גדולים שגרמו הפסדים ניכרים לזכיין.

אבל המשבר האמיתי של ה-PPP הגיע ב-2008, בעקבות קריסת ליהמן ברדרס. פתאום התברר לזכיינים שהם מתקשים מאוד לקבל מימון בנקאי למיזמים, והם התחילו לדרוש שינויים מפליגים בהסכמי הזיכיון. המדינה מצאה עצמה במלכוד בין הרצון להשלים את הפרויקט וללכת לקראת הזכיין, לבין החשש מתביעות שיגישו מתחריו שהפסידו במכרז. זה קרה ברכבת הקלה בת"א ובכביש 531. פרויקט PPP נוסף שהסתבך היה הרכבת הקלה בירושלים; גם כיום המערכה המשפטית נראית רחוקה מסיום, עם תביעות הדדיות בהיקף מאות מיליונים בין המדינה לזכיין, חברת סיטיפס. באוצר גברו הקולות שראו ב-PPP שיטה שאינה מתאימה למיזמים מורכבים; לכל היותר לכביש או למתקן התפלה.

בזה אחר זה נגנזו תוכניות ל-PPP, והמגה-פרויקטים חזרו לתקציב המדינה: הקו האדום של הרכבת הקלה, כביש 531 ושדה התעופה בתמנע. בצר להם פנו היזמים המיואשים למשרד הביטחון, שנותר הספק היחיד של מיזמים בשיטת ה-PPP.

אלא שדווקא משרד הביטחון הוכיח ששיטת ה-PPP יכולה לעבוד אם מנהלים אותה כהלכה. מכרז עיר הבה"דים נחשב הצלחה אדירה מבחינת לוחות הזמנים הקצרים והמחיר שהושג. עתה נותר לראות האם האוצר יעתיק את השיטה שהוכיחה עצמה, או שיתחכם וינסה לנהל את המכרזים בדרכו שלו.

 פרוייקטים לביצוע

 מאיפה יקוצצו