דרישות מוגזמות: מכרזי הנדל"ן שנועדו להיפסל על הסף

מכרז שמפרסמת רשות מקומית או תאגיד עירוני לעבודות הנדסה, בנייה, פיתוח וכדומה, כולל תמיד תנאי סף. לעתים מדובר בדרישות לגיטימיות, כמו תנאים כלליים המתייחסים לאיתנות הפיננסית של הקבלן או לסיווגו המקצועי.

ואולם, מתברר שהמכרזים הללו כוללים פה ושם דרישות שלדברי גורמים בענף הן לא פחות ממופרכות, ומעלות חשש שמנסחי המכרז מכוונים מראש לשמו של מי הם רוצים לראות בתיבת ההצעות.

בהתאחדות בוני הארץ, לשם מגיעות תלונות רבות של קבלנים בנושא, מספרים כי מפניות הקבלנים עולה תמונה של שימוש בתנאי סף מופרזים ובעייתיים, המונעים תחרות בענף ומרחיקים קבלנים קטנים ובינוניים מהסיכוי לזכות.

לפני כשנה פרסם תאגיד מים עירוני במרכז הארץ מכרז לשדרוג מערכת ההולכה. בין תנאי הסף שנדרשו מהקבלן המציע הייתה גם הדרישה שהקבלן שיתמודד במכרז "יחזיק בבעלותו שני מחפרים זחליים מדגם DLN330 או שווה ערך, משנת ייצור 2006 ואילך, ושני טרקטורים מסוג מעמיסי אפנים מדגם H950 ומעלה או שווה ערך, משנת ייצור 2006 ואילך".

כנגד המכרז האמור, והדרישות המוזכרות בו, התלוננו כמה קבלנים, מה שגרר תגובה של התאחדות בוני הארץ. במכתב שכתב עו"ד אליאב בן שמעון, היועץ המשפטי של ההתאחדות, למנכ"ל התאגיד, ציין בן שמעון שהדרישה לציוד מכני הנדסי (צמ"ה) ספציפי תמוהה, שכן לא ברור הצורך המקצועי בה. "קבלני הביצוע נוהגים כיום לשכור את הצמ"ה הנדרש לביצוע עבודות, ולכן הדרישה שלקבלן שמתמודד יהיו כלים ספציפיים עד רמת הדגם ושנת הייצור, היא תמוהה ובעייתית, ועלולה לרמוז על כך שהתאגיד הוסיף את הדרישה לכלי צמ"ה אילו מתוך ידיעה כי קבלן ספציפי שהוא מעוניין שיזכה בעבודות מחזיק בציוד זה", הסביר בן שמעון.

במכרז אחר שפרסמה עירייה במרכז הארץ, לבניית גני ילדים, הופיעה כחלק מתנאי הסף דרישה שהקבלן שייבחר לעבודה יחזיק במפעל לקירות טרומיים או יהיה בעל ניסיון מוכח בייצור אלמנטים טרומיים ומערכות בטון טרומיות.

גם במקרה זה התלוננו קבלנים, ושוב נשלח מכתב מההתאחדות למזמיני העבודה: "דרישתכם כי למציע יהיה מפעל/בעל מפעל וניסיון בייצור אלמנטים טרומיים תמוהה ביותר, שכן לא ברור הצורך המקצועי בדרישה זו. מדובר במכרז להקמת גני ילדים, מכרז קבלני רגיל בהחלט".

גם במקרה הזה, מסביר בן שמעון, קיים חשש למכרז עם העדפה לקבלן שיש לו גם מפעל לייצור אלמנטים טרומיים.

דרישות מכבידות

בכל שנה מתפרסמים אלפי מכרזים בענפי הבנייה החוזית והתשתיות בישראל, עם תנאי סף מופרזים ובעייתיים שדורשים מזמיני העבודה, בהם משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות, עיריות ותאגידים עירוניים, והם אחד החסמים הקשים ביותר בשוק הבנייה הישראלי. לדברי בן שמעון, ניתן לסווג את תנאי הסף הקבלניים הבעייתיים לכמה סוגים.

"הראשון, והנפוץ ביותר, הוא דרישה לסיווג קבלני גבוה ולחלופין דרישה לסיווגים קבלניים שונים ומצטברים, גם אם היקף העבודה וסוג העבודה אינם מחייבים זאת. תנאי סף נוספים דורשים במקרים רבים הוכחות מופרזות לאיתנות פיננסית, דוגמת מחזור כספי, הון עצמי וערבויות, וכן דרישות מחמירות ומכבידות ביותר לניסיון וותק מקצועי. הבעייתיים ביותר הם המכרזים ה'תפורים' כמו בדוגמאות לעיל, שבהם עולה חשש כי מזמיני העבודה מנסים להתאים מכרזים לקבלנים ספציפיים".

הבעייתיות שבמכרזים הנוקשים מקבלת משנה חומרה לאור מסקנות ועדת טרכטנברג, שקבעה את הצורך בפישוט הליכי ביורוקרטיה ורגולציה לעסקים. כיום, עוד לפני שקבלן מגיש הצעה למכרז, הוא נדרש לעמוד באופן שוטף בדרישות סף מוקדמות של שני רגולטורים שונים: רשם הקבלנים, שדורש בדיקות מקיפות במישור ההנדסי והפיננסי, לרבות דרישות להוכחת ניסיון מתאים בביצוע עבודות הנדסיות, ואישור "קבלן מו*כר" המהווה תנאי מוקדם להשתתפות במכרזי בינוי, כבישים, פיתוח ותשתיות המתפרסמים על ידי משרדי הממשלה. בן שמעון: "זו רגולציה מיותרת ומכבידה. אני לא מכיר בחינות ודרישות מחמירות כאלה ביחס לסקטור מקצועי כלשהו אחר, גם לא לרופאים".

בהתאחדות מסבירים שתופעת תנאי הסף הבעייתיים במכרזים לביצוע עבודות קבלניות הפכו לרעה חולה שפושטת בקרב מזמיני העבודה השונים. "מתמיהה העובדה במיוחד בקרב מזמיני העבודה הציבוריים המהווים את זרועה הארוכה של ממשלת ישראל שמחד מצהירה על תמיכתה בסקטור העסקים הקטנים והבינוניים כמעסיק המרכזי במשק, ומאידך, באמצעות תנאי הסף שקובעים שלוחיה, גורמת להדרת השתתפותם של קבלנים רבים החוסים תחת ההגדרה של עסקים קטנים ובינוניים מלהשתתף במכרזים", אומר גורם בכיר בהתאחדות.

"התנהלות קלוקלת"

אבל לא רק דרישות ספציפיות במכרז הן הבעיה. גם דרישות של סיווג זה או אחר של קבלן לעבודות שיכולים לבצע גם קבלנים קטנים יותר, גורמות להדרתן של חברות קטנות ואפילו בינוניות.

במכרז שפרסמה מועצה אזורית לעבודות שיפוץ קיץ במוסדות ציבור נדרש שהקבלן יהיה בעל סיווג מקצועי ג5. בדיקה שערכו אנשי ההתאחדות העלתה כי אופי העבודות והיקפן הכספי אינו מחייב סיווג קבלני כה גבוה, וגם קבלנים בסיווג נמוך משמעותית יכולים לבצע את העבודה.

מקרה דומה ניתן למצוא במכרז שפרסמה החברה הכלכלית לאשקלון, לביצוע עבודות דיפון וחפירה במרכז העירוני. אף שעל פי מהות העבודה וההיקף הכספי שלה, חברות עם סיווג קבלני בענף ראשי 100 (בנייה) בלבד, מתאימות לביצוע העבודה, העמידה החברה דרישה חריגה המשלבת שלושה סיווגים קבלניים למכרז המאופיין כולו בחפירה, בטון ודיפון.

בניגוד לענפים אחרים, כדי שקבלן קטן ייהפך לקבלן גדול, לא מספיק לגייס כסף ולשכור עובדים. הקבלן חייב לצבור ניסיון בעבודות על מנת להעלות את הסיווג הקבלני שלו, וכאן נכנסים הקבלנים למעגל קסמים: הם לא יכולים להתמודד במכרזים כי הם קטנים מדי ולא יכולים לגדול כי אינם זוכים במכרזים ואינם יכולים להוכיח ביצוע בפועל.

"ברור שלא באמת צריך קבלן בעל סיווג ג4 על מנת לבנות גן ילדים ולא צריך מחזור של 100 מיליון שקל בשנה כדי לסלול כביש עירוני", אומר אשר גרין, סגן נשיא התאחדות בוני הארץ ויו"ר אגף הבנייה החוזית בהתאחדות. "בכל זאת אנו ממשיכים להיתקל במכרזים שנדמה שכל מטרתם היא לדחוק את הקבלנים הקטנים והבינוניים החוצה מהמשחק ולפגוע במטה לחמם. אחת הסיבות העיקריות לכך אינה קשורה לקבלן עצמו, אלא להתנהלות הקלוקלת, שלא לומר שערורייתית, בהתנהלות הכספית של אותם גופים ממשלתיים ועירוניים לרוב מול הקבלנים שכן זוכים במכרז".

"עיכוב תשלומים"

לדברי גרין, השיקול שעומד מאחורי דרישה למחזור כספי גדול שאינו מצדיק את העבודה המבוצעת, הוא הגמישות ב"מוסר התשלומים" שמתאפשר לגוף המזמין. "הרי עוול ידוע הוא שהתשלום עבור העבודה המתבצעת נעשה לא פעם שלא לפי לוח הזמנים ובמרחק זמן לא סביר מהשלמת שלבי העבודה, בניגוד להסכם עם הקבלן המבצע", מסביר גרין.

"מזמין המכרז יודע שהתקשרות במכרז עם קבלן בעל מחזור כספי מספק, אך לא גדול, משמעותה שיש גבול ליכולתו למתוח את החבל מבחינת עיכוב תשלומים. לעומת זאת, קבלנים שמגלגלים סכומים גדולים יותר יכולים להרשות לעצמם עוד כמה שערות לבנות בטרם תתקבל התמורה ובטרם יקרוס העסק. אסור שנוהג זה יימשך ויסנן הצעות ומתמודדים טובים בשל תנאי סף קשוחים מדי ובכך יפגע באופן בלתי מידתי באינטרס הציבורי. מדובר לא רק בחוסר הגינות ובפגיעה בחופש העיסוק עקב הדרת קבלנים ראויים ממכרזים מסוימים, אלא גם בבזבוז תקציבי ציבור על הצעות שאינן בהכרח הטובות ביותר".

"רק קבלנים עם כוכבית יכולים להשתתף"

ניסים בכר, מנכ"ל חברת בילאק הנדסה ובניין שמתמחה בבנייה חוזית, הוא אחד מהקבלנים שדרישות הסף המופרזות משאיר אותו מחוץ למשחק במכרזים מסוימים. בכר מספר על מכרז של משרד הבריאות שפורסם לאחרונה, לשיפוץ מבנה של בית חולים לב השרון. "להערכתי, עלות העבודה במקרה הזה תגיע לכ-4,500 שקל למ"ר, כלומר לא יותר מ-6 מיליון שקל. עבודות בסכום זה יכול לבצע גם קבלן ג2 אבל תנאי הסף במכרז מאפשרים רק לקבלנים בסיווג ג3 עם כוכבית (קבלן מוכר לעבודות במשרדי הממשלה - א"ח) להתמודד".

בכר חושף למעשה את הקושי שאיתו מתמודדים הקבלנים הקטנים והבינוניים. "ברשם הקבלנים אני רשום כג3 כך שיש לי הניסיון המקצועי הנדרש, אך אינני יכול להתמודד במכרז כי אין לי תעודה מאושרת לביצוע עבודות עבור משרדי הממשלה בסיווג ג3 אלא רק ג2", הוא מסכם, "אני חושב שהמדינה מפסידה בסוף מהמכרז הזה כי יכול להיות שיש קבלנים ראויים עם סיווג ג1 או ג2 שיכולים לבצע את העבודה ויציעו מחירים נמוכים יותר וזה ישתלם למדינה ולמשרד הבריאות".