לידיעת שר האוצר לפיד: הקרקע החקלאית שוב פורחת

מעט מבלי ששמנו לב, כבר שנים אחדות איש אינו מדבר על הפשרת קרקע חקלאית ושינוי ייעודה לצרכי בנייה למגורים. מה שאריאל שרון הציג בתקופת העלייה הגדולה לארץ מברית המועצות בתחילת שנות ה-90' כאמצעי האולטימטיבי ליצירת פרויקטים גדולים ומהירים של בנייה למגורים, למעשה ירד מסדר היום.

בשנים האחרונות כמעט אין הפשרות קרקע חקלאית מהסוג הזה. פה ושם יש הפשרה של מאות דונמים, למשל קרקע של חברת "מהדרין" בכפר סבא, חברת הזרע בקרית גת, פרויקטים קטנים יותר בשוהם, כפר יונה, גדרה ובאר יעקב, אבל בסך הכל מדובר בהשבת קרקע חקלאית בהיקפים לא משמעותיים. התמריץ לחקלאים, מסתבר, אינו מספיק להם, ומצד שני, מינהל (רשות) מקרקעי ישראל אינו מפעיל אמצעים לקחת את הקרקעות הנחוצות בכלים שיש בידיו.

עד שבא יאיר לפיד ושם את הקרקע החקלאית מחדש על סדר היום.

במרכז תוכנית המגורים של לפיד עומדת בנייה להשכרה של 150 אלף יח"ד בתוך עשור, כאשר הקרקע המיועדת לבנייה זו היא קרקע חקלאית המצויה בשולי הערים הגדולות. עובדה מעניינת היא, שאורי שני, מי שהיה יד ימינו של אריאל שרון, שר השיכון הדומיננטי בקליטת העלייה, הוא עכשיו יד ימינו של יאיר לפיד בתוכניתו להצלת שוק המגורים.

בקיבוצים ובמושבים בהם יש פוטנציאל קרקעות מהסוג שלפיד מציע - קחו מפה והביטו בעצמכם ביישובים סביב הערים באזורי הביקוש - קיימת התעוררות ומפלס הציפיות התחיל לעלות. כמו שהיה אז.

הקשיים נותרו כשהיו: בחירת הקרקע הנכונה, הליכי תכנון, שחרור הקרקע מידי החקלאים, העברת הקרקע לרשות העיריות ושיתוף פעולה של האחרונות לבניית דירות קטנות להשכרה, תכנון מפורט והקמת תשתיות. סיפור של שנים לא מעטות עד שיאוכלס הפרויקט הראשון.

בין כפר גלעדי לקריית שמונה

עברו 15 שנה מאז פרץ ויכוח בין מינהל מקרקעי ישראל לבין קיבוץ כפר גלעדי, על חטיבת קרקע הנחוצה כאוויר לנשימה לעיר קריית שמונה. עוד בעידן הקטיושות הממשלה קיבלה החלטה על חיזוק קריית שמונה, על ידי הקמת שכונה חדשה בשטח 600 דונם, ובה 800 יח"ד כולל צמודי קרקע, באזור בימת תל חי. ראשי עיריית קרית שמונה לדורותיהם קיוו להשאיר את מיטב בניהם בעיר בזכות התוכנית הזו.

המינהל צירף לקרית שמונה את 350 הדונם של אדמות המדינה שבשטח התוכנית, אבל כפר גלעדי המשיך להחזיק ב-252 הדונם האחרים ולא הסכים למסור את הקרקע אלא בתנאים משלו: הקצאת קרקע ספציפית ללא מכרז למחצבה, מימון הקמת המחצבה ופיצויים מסוגים שונים. סך כל הדרישות הוערך אז בכ-100 מיליון שקל. זאת, לעומת כ-5 מיליון שקל כפיצוי שהגיעו לקיבוץ, על פי כללי הפיצוי בגין הפשרת קרקע חקלאית שהיו נהוגים בתחילת הפרשה (החלטה 727 מסדרת ה"בואינגים"). כפר גלעדי, להזכיר, מחזיק בשטח של 10,000 דונם, כאשר לפי תקן הנחלות הוא זכאי ל-6,500 דונם.

השנים חלפו. מנהלי מינהל ושרים התחלפו. אהוד ברק, כראש ממשלה, לחץ על המינהל לבוא לקראת הקיבוץ. הוויכוח נמשך ונמשך, עד עצם היום הזה, ובמינהל "מקווים לפתרון בקרוב". התוצאה היא, שמיטב בניה של קריית שמונה, בהיעדר פתרונות דיור ראויים בעיר, מצאו את דרכם לרכישת צמודי קרקע בהרחבות של הישובים החקלאיים הסמוכים.

עד 46 אלף שקל לכל דונם

הפשרת קרקע חקלאית פרצה לתודעה הציבורית עם גל העלייה מברה"מ והוצגה כפתרון המהיר לקליטתה. מי שהתחיל את פרשת הפיצויים המופרזים להפשרת קרקע חקלאית לצרכי מגורים היה שרון, שלקח אתו את המינהל ממשרד למשרד, ואירגן לסקטור החקלאי פיצויי ענק, בגובה 27% משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד במרכז הארץ (ו-29% בפריפריה). בעקבות פעילותו הסתבך שרון בניגודי עניינים, בגלל נחלת המשפחה במושב כפר מל"ל, עד שקיבל הנחיה מהיועץ המשפטי לממשלה למשוך ידו מנושא זה.

כאשר התחיל להתעורר גל ביקורת על גובה הפיצוי לחקלאים, שמצידם דרשו לשפר את גובהו, נרשמה מפי שרון ההתבטאות האחרונה והחכמה מכל, בעצה שהשיא לחבריו במושבים ובקיבוצים: "קחו את הפיצוי שמציעים לכם עכשיו, כי בעתיד תקבלו הרבה פחות". הם לא שמעו לו.

המאבק הציבורי והמשפטי על גובה הפיצוי להפשרת קרקע חקלאית לצרכי מגורים נערך באין ספור ועדות, בכנסת, בבתי המשפט ובתקשורת. עד שבא בית המשפט העליון, בפסק הדין המפורסם בעתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית שניתן באוגוסט 2002, אשר ביטל את אחוזי הפיצוי, תוך שהוא ממציא את המושג החמקמק "צדק חלוקתי".

מאז אותו בג"צ התחיל תהליך של קיזוז וקיצוץ בגובה הפיצוי לחקלאים. בגלל תהליך הקיזוז נפתחו מלחמות של ממש בין מושבים וקיבוצים, בעיקר באזורי הביקוש, לשמר לעצמם את אחוזי הפיצוי הנדיבים. בולטים בחזית זו הם קיבוץ גליל ים ומושב כפר אז"ר.

המצב כיום נשען על החלטת מועצת מקרקעי ישראל 1259 מאוקטובר 2012. עבור דונם שלחין מוצע פיצוי של 12,700 שקל, ועבור דונם מטעים 30,800 שקל. אם החקלאי משתף פעולה ומפנה את הקרקע ללא קשיים ובזמן, הוא יקבל בונוס של 50%, כלומר, כ-20 אלף שקל סה"כ עבור דונם שלחין וכ-46 אלף שקל עבור דונם מטעים. למינהל תהיה יכולת לתפוס את הקרקע, כאשר הוויכוח על הפיצוי יתנהל אחרי פינוי הקרקע.

מעבר לכך, לחקלאים שמשתפים פעולה בהחזרת קרקע מוצע בונוס: הזכות לרכוש חלק מקרקעות הפרויקט במחיר מלא. במרכז הארץ מותר לרכוש עד 20% מקרקע הפרויקט עד לתקרה של 100 דונם ועליהם עד 500 יח"ד, ובפריפריה 25% משטח התוכנית עד לתקרה של 150 דונם. המחיר שישלמו החקלאים עבור זכות זו יהיה ממוצע משוקלל של 40% משיווקי הקרקע במכרזים באותה תוכנית.

"היעדר תמריצים לחקלאים"

גובה הפיצוי, המוערך באחוזים בודדים משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד, בוודאי איננו תמריץ לחקלאים במרכז הארץ לשחרר אדמות. הם מעדיפים לשבת על הקרקע ולחכות לימים טובים יותר מבחינת הפיצויים.

עו"ד חגי שבתאי, העוסק בתחום קרקע חקלאית ואגודות שיתופיות, מדגיש כי "החלטה 1259 נותנת מענה אך ורק למקומות היותר זולים מבחינת הקרקע, בעיקר במקומות בפריפריה בהם הקרקע פחות פוריה. הניסיון מלמד, שבפריפריה היושבים נוטים יותר לקבל את ההצעה ואילו במרכז לא".

שבתאי מונה את החסמים העיקריים המעכבים את הפשרתם של אלפי דונמים ושינוי ייעודם למגורים: "חסם תכנוני: מדובר בפגיעה בשטחים פתוחים, דבר שאינו רצוי מבחינה תכנונית (ראה תמ"א 35 ותוכניות המתאר המחוזיות), כך שהבנייה יכולה להיות כמעט אך ורק במקומות צמודי דופן (בצמוד לעיר);

"מחלוקת בין רשויות: במקרים רבים, שינוי יעוד קרקע כרוך בלקיחת קרקע ממועצה אזורית לעיר או לרשות מקומית אחרת. הדבר גורר מחלוקת על ארנונות, היטלי השבחה והטבות אחרות הכרוכות בשינוי יעוד. מנסיוננו, מחלוקות כאלה יכולות לעכב הקמת שכונה 15 שנה ויותר. כך למשל קרה במקרה של שינוי יעוד של קרקעות ממועצה אזורית לב השרון, שתוכנן להקים עליה שכונה של נתניה. היה דיון להפקדה במחצית שנות ה-90. ההפקדה נדחתה כדי להגיע להסדר בין המועצה האזורית והעירייה. עד היום לא הסתיימו הליכי ההפשרה;

"היעדר תמריצים לחקלאים: מאז בג"צ הקשת המזרחית היו החלטות שנתנו פיצוי מזערי רק לחלק מהפסדי העיבוד החקלאי. כך למשל, סירב מושב במרכז הארץ לשתף פעולה עם שינוי ייעוד לאחר שהמינהל הציע לו פיצוי בסך של מאות אלפי שקלים בגין הפקעת קרקע למגורים, שהמינהל משווק אותה במעל 80 מיליון שקל".

ניגודי עניינים

תוכנית לפיד, לבניית 150 אלף יח"ד להשכרה על קרקע חקלאית בשולי הערים - ובלי קשר למידת ההיגיון האורבני בתוכנית כזו, כי דווקא דיור להשכרה דורש בנייה קרוב למרכזי הערים - תביא בהכרח לדרישות חדשות לפיצוי של החקלאים. זהו מסלול התנגשות.

חשוב לציין, שעד היום לא נקט המינהל אף פעם בצעד השבת קרקע כפויה מול קיבוץ או מושב. בתיקון לחוק ההסדרים שהתקבל בשנת 2010 במסגרת שינוי לחוק סילוק פולשים, קיבל המינהל סמכות להכריז על חוכרים חקלאיים כפולשים ולסלקם מאדמותיהם בצו מינהלי, שלא באמצעות בית משפט.

אם לפיד ישתמש בסמכות זו נגד קיבוץ או מושב, בפעם הראשונה בתולדות המדינה, תקום זעקה של חקלאים מקצה הארץ ועד קצה.

אחת הבעיות החמורות בתולדות הפשרת הקרקע החקלאית היא ניגודי העניינים של רבים מאלה שעסקו בה. יש מקום להעיר, כי גם היום, שלושה בעלי תפקידים בכירים ברשות מקרקעי ישראל עדיין לא הסדירו את שאלת ניגוד העניינים שלהם בתחום זה: ערן ראובני, מנהל מחוז דרום, הוא בן ממשיך בנחלת המשפחה במושב שילת. חמי כסיף, מנהל מחוז ירושלים, הוא בעל נחלה במושב בית חנן. תמיר ברקין, מנהל מחוז צפון, הוא בעל נחלה במושב בלפוריה. מרשות מקרקעי ישראל נמסר: "אנו פועלים להשלמת הסדרי ניגוד העניינים".

עד כה לא הציג לפיד תוכנית מסודרת ומפורטת, המתייחסת לכל אחת מהבעיות שהוצגו כאן. זה יהיה הרבה יותר קשה מאשר העלה בדמיונו.

מרחיבים ומרוויחים מהצד

המגבלות על בניית צמודי קרקע בערים ובעיקר במרכז הארץ, הפכו את היישובים הכפריים לפוטנציאל העיקרי למימוש החלום הישראלי לבית עם גג וגינה. ההרחבות הקהילתיות בקיבוצים ובמושבים, בהיקף של 115% ממספר הנחלות, שהוצגו כתוכנית חברתית להזרמת דם חדש ביישובים הכפריים ולהחזיר את הבנים הביתה (בנוסף לבנים הממשיכים במושבים, שלהם יש זכויות נפרדות), קיבלו עם הזמן תפנית שלילית, שלא לומר פלילית, כתשובה לחלום הזה.

בחלק גדול של ההרחבות, בעיקר במושבים, התגלו תופעות של ספסרות בקרקע המכונות "כספים אסורים": מכירה בשוק החופשי וברווח גדול את הזכות למגרש שנועדה במקור "להחזרת הבנים"; דרישה מהרוכשים לתשלומים שונים ומשונים כמו "דמי רצינות" או "השתתפות בתשתיות"; חיוב הרוכשים להיכנס לעסקה פיקטיבית של "בנייה מרוכזת", שמשמעותה עקיפת האיסור לקבל כספים אסורים; במקרים לא מעטים אף נדרשו הרוכשים לשלם מתחת לשולחן, בכסף שחור, תמורת הזכות לרכוש את המגרש מ"הבן שחוזר הביתה".

האגודות השתמשו בכוח המצוי בידיהן בוועדות הקבלה ליישוב - הזכאיות לפעול ככל שמדובר ביישוב שיש בו עד 400 יח"ד - שם הן שולטות בזהות המועמדים.

בקיבוצים, שרבים מהם מצויים בהליכי הפרטה ויצירת "הקיבוץ המתחדש" בו רוצים לייחס את הקרקע באופן אישי לחברים, המציאו שיטה עוקפת, לפיה הקיבוץ מוכר בשוק החופשי מגרש לבנייה במסווה של "קליטת חבר חדש לקיבוץ".

כל עסקת ספסרות כזו כרוכה במתן תצהירים כוזבים למינהל, הדורש תצהיר על הימנעות מ"כספים אסורים". במינהל מצוי דו"ח סודי של חוקר פרטי, שבדק את התופעה והציג מימדים מבהילים שלה. שני מקרים ידועים הם במושב שער אפרים ולאחרונה נחשפה השיטה בתביעה חמורה שהגישה המדינה נגד מושב כפר דניאל בענין כספים אסורים.

חלק ניכר מהקיבוצים והמושבים ביצעו כבר הרחבה ראשונה, ולאחרונה גם גל ההרחבות איבד גובה, ולא רק בגלל תשומת הלב לאותם כספים אסורים. צריך לזכור כי הישובים במרחב החקלאי היהודי מוגבלים מכוח תמ"א 35 (ראו מסגרת נפרדת) ואם ישוב הגיע למכסה - לא ניתן לקלוט בו עוד אנשים.

חלופה חלקית להרחבות יכולה להיות פיצול מגרשים מחלקות מגורים בנחלות קיימות, אבל, לדברי עו"ד חגי שבתאי, למרות שמדובר בהסדר שידוע עליו כמעט עשור, המינהל לא נערך ליישמו.

ואם בזה לא די, מועצת מקרקעי ישראל ביטלה את ועדות הקבלה (מכוח פרשנות של "חוק ועדות הקבלה" ובג"צ בעניין), למעט ביישובים בנגב ובגליל, שבהם פחות מ-400 יח"ד, והמינהל דורש שיווק מגרשים בהרחבות בדרך של מכרזים. הדבר מקשה על יישובים בעלי אוכלוסיה הומוגנית, למשל דתיים, לקלוט חברים חדשים.

לדברי שבתאי, "רבים מהקיבוצים הפסיקו או נמצאים בהליכים להפסקת ההרחבות הקהילתיות ועוברים לשיטה של קליטת חברים לקיבוץ עצמו. עתה צפויים גם מושבים רבים להפסיק את ההרחבות, תוך אפשרות לנצל את החלטה 979 שאושרה בבג"ץ לפיצול מגרשים מחלקת המגורים. בנסיבות אלה סביר שהישובים יתנגדו לשחרור מגרשים ובוודאי שיסרבו לתכנן מגרשים חדשים, כך שמחירי המגרשים במושבים ובקיבוצים, אשר שוברים שיאים, יאמירו עוד.

"הבנייה בקיבוצים מוקפאת מזה זמן רב כפועל יוצא של ויכוחים בין הקיבוצים למינהל על זכויות הקיבוצים בקרקע, ועל תשלומים שהמינהל דורש ושהקיבוצים סבורים כי מפלים אותם לרעה ביחס למגזר העירוני".

קיבוצים ומושבים: למעלה מ-65 אלף נחלות

הקיבוצים והמושבים מחזיקים 2.8 מיליון דונם אדמה חקלאית לפי מיכסות בתנאי נחלה. המינהל מחכיר לחקלאים עוד 1.2 מיליון דונם שטחים חקלאיים, המוחזקים בחוזי עיבוד זמני או במסגרת "עודפי משבצת".

אם מקזזים את האדמות שנמסרו לחקלאים פרטיים יוצא, שהקיבוצים והמושבים מחזיקים כמיליון דונם בחוזי עיבוד זמני או כעודפי משבצת, וזאת מעבר למיכסת הקרקע המגיעה להם במסגרת תקן הנחלות, שהיא, כאמור, בהיקף 2.8 מיליון דונם.

עקרונות היסוד של ההתיישבות במשק המשפחתי היו, שגודל הנחלה צריך להיות "כדי פרנסת משפחה" ו"אין מפצלים נחלה". מעקרונות אלה נגזרה החובה להעביר את הנחלה רק לבן אחד, "הבן הממשיך". זו מגבלה חמורה על זכות ההורשה של בעל הנחלה במושב, דבר שגורם עד היום לטרגדיות משפחתיות רבות.

מושבים (לרבות כפרים שיתופיים): ב-414 המושבים יש 32,367 נחלות, בממוצע של 78 נחלות במושב. במושבים יש אבחנה מוגדרת של קרקע ספציפית המיוחסת לנחלה. חלקה א' - מצויה תמיד במה שמכונה "שטח המחנה" (השטח המוניציפלי), כאשר כ-2.5 דונם מתוך חלקה א', שעליהם בנויים בתי המגורים של בעלי הנחלה, מוגדרים "שטח צהוב". במסגרת "השטח הצהוב" מותר לבנות 3 יחידות: 160 מ"ר לבעל הנחלה; 160 מ"ר לבן הממשיך; יחידה צמודה של 55 מ"ר להורים המבוגרים (יחידת ההורים אינה נספרת במגבלות התכנון). החלטות מועצת מקרקעי ישראל מאפשרות בניית בתים נוספים, עד 5 בתים שיפוצלו מהנחלה, בהיוון מלא של שווי הקרקע; חלקה ב' - רק לחקלאות; חלקה ג' - בדרך כלל שטחי פלחה או מטעים, מצויה במרחק ניכר משטח המחנה.

עבור זכויות אלה משלם החקלאי דמי חכירה סמליים של כ-600 שקל לשנה (ותוספת על פי טבלה אם בנה מעבר לגודל היחידה הנ"ל).

קיבוצים: 261 קיבוצים מחזיקים אדמות לפי תקן של 30,320 נחלות, בממוצע 116 נחלות לקיבוץ (בגלל האופי הקואופרטיבי של הקיבוץ, הקרקע של בעלי הנחלות אינה מובחנת ומוגדרת כמו במושב). לקיבוצים יש פטור מלא מדמי היתר בתוך שטח המחנה כאשר הבנייה היא למגורים. במרכז תהליכי הפרטת הקיבוצים ו"הקיבוץ המתחדש" עומדת הדרישה לייחוס קנייני-אישי של הקרקע עליו עומד בית המגורים של חבר הקיבוץ.

מושבים שיתופיים: בגלל רמת השיתוף נהוג להתייחס אליהם כאל קיבוצים, ומדובר ב-28 מושבים שיתופיים, המחזיקים אדמה לפי תקן של 2,700 נחלות, בממוצע של 95 נחלות למושב שיתופי.

בסה"כ בקיבוצים ובמושבים יש למעלה מ-65 אלף נחלות. בחלק מהמושבים והקיבוצים אין איוש מלא של כל תקן הנחלות ההיסטורי, אבל המינהל אינו גורע קרקע מישוב בגלל העובדה שיש בו תת-איוש של הנחלות, וכל ישוב מחזיק לפחות את מלוא המשבצת על פי התחשיב הבסיסי לפי תקן הנחלות.

לפי תוכנית מתאר ארצית 31, אלה מגבלות התכנון בישובים החקלאיים: תקן של עד 80 נחלות - ניתן להגדיל את הישוב עד 250 יחידות דיור; תקן עד 100 נחלות - ניתן להגדיל עד 300 יחידות דיור; תקן של למעלה מ-100 נחלות - ניתן להגדיל עד 350 יחידות דיור.

לפי עקרונות תוכנית מתאר ארצית 35, שאושרה בממשלה בנובמבר 2005, המצב באזור המרכז נשאר בעינו. באזור קו העימות ובעמקים ניתן להוסיף זכויות בנייה ליחידה נוספת כנגד כל נחלה, ובאזור הדרום ניתן להוסיף זכויות עד ל-500 יחידות דיור בסך הכל בישוב.

 פיצוי לקרקע חקלאית