שוברים את הכלים

ימים האלה בחייהן של שורת דמוקרטיות גדולות מעוררים לפחות את הרושם של משבר מערכות, או משבר משילות. המשבר הזה מתחולל בעת ובעונה אחת בדמוקרטיות בעלות נוסחות שלטון שונות, לפעמים שונות מאוד. המכנה המשותף הוא משבר כלכלי או פיננסי, אם לא מבית כי אז לפחות אצל כל השכנים. ממשלות מתקשות לקום, או להחזיק מעמד, או לתפקד, או להניב תוצאות.

הרשימה הזו נכתבת מן הדמוקרטיה הגדולה ביותר בעולם, הודו, שממשלתה נמצאת זה חודשים אחדים בסחרור סופני. היא נחלשת והולכת במידה שהאופוזיציה יכולה לטעון כי כל משרד ממשלתי מתנהל מעצמו, ואין יד מכוונת. באותה השעה, המטבע הלאומי חלש ממה שהיה אי-פעם, והגירעון במאזן התשלומים מצריך צעדים רגרסיביים אל עידן של פיקוח ושל הגבלות יבוא.

אבל הכותרת הראשית של השבוע, אולי גם של השבועות הבאים, שייכת לדמוקרטיה העשירה ביותר, השנייה בגודלה, ארצות הברית. נשיא שחזר ונבחר לפני שנה ופחות ברוב של חמישה מיליוני קולות נאבק במפלגת אופוזיציה, שאמנם הפסידה בבחירות לנשיאות, אבל הצליחה לשמור על הרוב שלה באחד משני בתי הקונגרס. זה מספיק לה כדי להפסיק את מימון הממשלה. התוצאה: משרדי הממשלה הפדרלית, לא רק בוושינגטון כי אם מחוף אל חוף, נסגרים והולכים.

אילו קרה כדבר הזה בדמוקרטיה פרלמנטרית, הממשלה הייתה מתפטרת, ובחירות חדשות היו נערכות. זה פשוט: במשטר פרלמנטרי, האסיפה המחוקקת היא הממנה את הממשלה, על יסוד תמיכה מצד רוב החברים. הביטוי העיקרי של תמיכה כזאת הוא בחקיקת התקציב. בכל משטר פרלמנטרי, אם הממשלה מובסת בהצבעה על חוק התקציב, היא נופלת. אין בה כלל טעם, אם אין היא מסוגלת להניב תקציב.

השיטה האמריקאית, בחסדי האבות המייסדים, נועדה בעצם להבטיח ממשלה חלשה. זה עניין אירוני, מפני שהמשטר הפדרלי קם ב-1787 כדי להציל מאנרכיה את 13 המושבות הבריטיות לשעבר. אבל המייסדים תפרו תפרים קצת רופפים. הם נועדו להגן על המיעוט מפני שרירות לבו של הרוב; ולמנוע ריכוז סמכויות בידי אדם אחד, או קבוצה אחת.

רגע החסד הראשון

הרעיון של "הפרדת רשויות" היה שעשוע אינטלקטואלי של המאה ה-18. באירופה ערישתו, הוא היה מנותק לחלוטין מכל מציאות. נדפו ממנו ניחוחות אוטופיים. הוא מעולם לא התממש, לא ככתבו ולא כלשונו. אבל אבות אמריקה (האמהות, מה לעשות, לא היו מעורבות) ניצלו את רגע החסד הראשון של ארץ חדשה, שבו הכול מותר והרשות נתונה, והפרידו את הרשויות הלכה למעשה.

התוצאה היא שנשיא אינו זקוק לרוב פרלמנטרי כדי לכהן, אבל בהיעדר רוב כזה הוא מתקשה לנהל מדיניות פנים (מדיניות החוץ משוחררת מהצבעות, אלא אם כן היא כרוכה במלחמה). היו נשיאים בארה"ב, בייחוד בתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה, שמשלו באמצעות וטו. זאת אומרת, הם אמנם לא יכלו להשפיע על החקיקה, אבל סירבו לחתום על חוקים שהרוב בקונגרס אימץ. הואיל והרוב כמעט לעולם לא היה גדול משני שלישים, הקונגרס לא היה מסוגל לעקוף את הווטו. המציאות הזו אפשרה דו-קיום כלשהו בשלום בין נשיא דמוקרטי לקונגרס רפובליקאי וההיפך; אבל פעם אחר פעם היא יצרה קיפאון, שהאמריקאים קוראים לו gridlock.

ב-1995, בפעם הראשונה זה 40 שנה, הרפובליקאים זכו ברוב בשני בתי הקונגרס. בבית הלבן ישב דמוקרט לא פופולרי (לפחות בימים ההם), ביל קלינטון. הרפובליקאים היו שיכורי ניצחון. הם החליטו לארגן מחדש את הפיננסים של אמריקה מבלי להימלך אפילו בדעת הנשיא. התוצאה הייתה וטו. בתגובה, הרפובליקאים סירבו לאשר הקצאות זמניות למימון פעילות הממשלה, והיא נסגרה, פעמיים, באותו החודש העגום הטבוע בזיכרון הישראלי של רצח יצחק רבין.

התנהגותם בימים ההם החלישה את הרפובליקאים. קלינטון הצליח לחזור ולהיבחר בקלות יחסית, ב-1996. המנהיג הרפובליקאי שיזם את ההתנגשות החזיתית לא האריך ימים. השתרר הרושם שיהיה אשר יהיה, הרפובליקאים (או הדמוקרטים, בקונסטלציה הפוכה) לא יעזו לחזור ולסגור. אבל הפיתוי היה כנראה גדול מנשוא. הממשלה חוזרת ונסגרת.

אין הסכמה, יש גיליוטינה

שאלה נפרדת היא מה בדיוק קורה למפלגה הרפובליקאית, ומדוע היא מתקשה כל כך לסגל לעצמה אופי קצת יותר פרגמטי, אפילו בקונטקסט של שמרנותה הפוליטית והכלכלית. היא מעוררת את הרושם שנחטפה על ידי קיצונים, המהמרים על הכול ומוכנים גם ללא-כלום.

מזומנים למפלגה ימים קשים, כאשר תנסה לשכנע את הבוחרים להחזיר אותה לשלטון. אפשר שהיא תשלם מחיר כבר בחודש הבא, כאשר יהיו בחירות למושלים בשתי מדינות חשובות למדי, וירג'יניה וניו-ג'רזי. בווירג'יניה המחיר עשוי להיות ניצחון למועמד הדמוקרטי, שהוא אגב בעל ברית קרוב של ביל והילארי קלינטון.

בנפרד מן השאלה המפלגתית, השאלה המרחפת ברקע היא מה עושים במערכת חוקתית, המבטיחה מבואות סתומים פעם אחר פעם. רק ב-12 מ-45 השנה האחרונות החזיקה מפלגה אחת בבית הלבן ובשני בתי הקונגרס בעת ובעונה אחת. בהיעדר פרגמטיות ונכונות לפשרות, הכלכלה הגדולה נאלצת להסתדר בלי תקציבים מסודרים, ונסמכת על חוקי "המשכיות", המתאימים את הוצאות השנה הקודמת לאינפלציה, מבלי לשנות סדרי עדיפויות.

רק באחרונה ירדה גיליוטינה של 10% על כל סעיפי התקציב, בגלל חוסר היכולת להגיע להסכמה על הסכמה קודמת, שהייתה בעצם הסכמה על אי-הסכמה, ורק דחתה את הניסיון להגיע להסכמה ממשית למועד רחוק. אתם הבנתם?

עוד סילביו חי

בשעה שאמריקה מנסה להסתדר בלי משרדי ממשלה, איטליה עמדה לאבד את ממשלתה לאחר שבעה חודשי כהונה. הסיבה הייתה שסילביו ברלוסקוני, המת החי, ציווה על מפלגתו לפרוש מן הקואליציה עם מפלגת השמאל-מרכז השלטת. למפלגת השלטון יש רוב גדול בבית הנבחרים, אבל אין לה רוב בסנאט. אמנם בית הנבחרים חשוב מן הסנאט, אבל בלי הסנאט אין תקציב. הממשלה ניצלה, לאחר שברלוסקוני שינה את דעתו. הוא יכול בהחלט לחזור ולשנות.

איטליה החליפה יותר ממשלות מכל דמוקרטיה אחרת ב-45 השנה שלאחר מלחמת העולם השנייה, בקצב של אחת לעשרה חודשים בערך. חוקי הבחירות השתנו בתחילת שנות ה-90. האיטלקים אוהבים להגיד שאז נולדה "הרפובליקה האיטלקית השנייה". הם חזרו והשתנו ב-2005, כדי להבטיח רוב אוטומטי בפרלמנט למפלגה (או בעצם לברית של מפלגות) המקבלת את מספר הקולות הגדול ביותר, גם אם הפרש ניצחונה היה שבריר של אחוז.

השינוי הזה העניק הרבה יותר יציבות לממשלות איטליה, אבל לא שינה הרגלים פוליטיים. הוא גם לא חל על הסנאט. התוצאה: אובדן רוב בסנאט כמעט עלה לממשלה בחייה. איכשהו, גם חוקים טובים לא הצליחו לגאול את איטליה מהרגלים פוליטיים רבי-שנים. ההתנגשות בין חוקים להרגלים אינה מיטיבה כמעט עם שום מערכת פוליטית.

מה עושים עם 42% בגרמניה

בגרמניה, הקנצלרית אנגלה מרקל קצרה בשבוע שעבר את הניצחון הגדול ביותר של איזושהי מפלגה זה 45 שנה. הברית של שתי מפלגות הימין קיבלה 42%. בשיטה הרובנית-יחסית של גרמניה, עם חמישה אחוזי חסימה, זה הספיק לה להתקרב מאוד לרוב מוחלט בבונדסטאג. אבל חמשת אחוזי החסימה מנעו את כניסתה של המפלגה הליברלית הקטנה, שהייתה שותפה בקואליציה היוצאת. התוצאה היא שמרקל תלויה בחסדיהן של מפלגות שמאל, היכולות, לפחות להלכה, לכונן קואליציה יריבה. זה לא יקרה, אבל תיתכן תקופה ארוכה של ממשלה ללא רוב פרלמנטרי, או אפילו בחירות חדשות.

אגב, בבריטניה ובקנדה, אפילו 40% מספיקים לרוב מוחלט, בזכות שיטת בחירות רובנית (http://tinyurl.com/kozare7), שבה הראשון בכל מחוז בחירה מנצח, וכל הקולות הניתנים ליריביו אובדים. בבחירות של 2005, למשל, 35% של הקולות נתנו למפלגת הלייבור 58% מן המושבים. בדרך כלל, מפלגת השלטון בבריטניה מקבלת בין 40% ל-44% של הקולות, והם מעניקים לה רוב סביר, לפעמים אפילו גדול, כדי למשול חמש שנים. בקנדה, הממשלה השמרנית נהנית כיום מרוב ברור בפרלמנט בזכות 39.6% מן הקולות.

לא הכול הוא תוצאה של שיטת בחירות. צרפת נפטרה לפני 50 שנה ויותר משיטת בחירות רבת-שנים, שהפכה את ממשלותיה למשחק של כיסאות מוזיקליים, והבטיחה חוסר יציבות וחוסר הנהגה כמעט במשך 90 שנה. מאז, יש בה יציבות מוסדית. היציבות הזו הייתה צריכה להקל עליה להנהיג רפורמות כלכליות, אפילו רדיקליות, שיגמישו את שוק העבודה ויעודדו תחרות. אבל שום ממשלה לא הצליחה להנהיג אותן, בין אם הייתה מן הימין ובין אם מן השמאל. כלכלת צרפת שרויה במשבר נמשך זה שנים.

לא הכול הוא אפוא שאלה של מוסדות. חוקות טובות אינן מבטיחות תוצאות טובות. אבל חוקות לקויות, יהיו מניעי כתיבתן נאצלים כאשר יהיו, נוטות להשפיע לרעה על התוצאות. התחליף לחוקה טובה הוא הסכמה רחבה מרצון. קורים דברים כאלה, אבל הם נוטים לקרות רק במצבי משבר קיצוניים, כאשר מאוחר מדי, או כאשר התרופה מרה מדי.

בזמן כתיבת הדברים האלה, צירי קונגרס רפובליקאים, המתוארים כ"מתונים", דוחקים במנהיגיהם בבית הנבחרים לחדש את המימון למשרדי הממשלה. המשרדים יחזרו וייפתחו, בזה אין ספק. אבל משבר המשילות לא יעבור. החוקה מאפשרת אותו, ויצר הרע מבטיח אותו.

רשימות קודמות ב-yoavkarny.com וב-bit.ly/1aPv4Id. ציוצים (באנגלית) ב-twitter.com/YoavKarny