מתי העיריות בישראל ישתחררו מהממשלה ויתנו שירות ראוי?

לכל עיר טיפוסית בישראל יש, בנוסף לראש העיר המכהן ונבחר, לפחות עשרה ראשי ערים. אף אחד מראשי ערים אלו לא נבחר בבחירות המוניציפליות שהתקיימו בישראל באוקטובר 2013.

כך למשל, לכל עיר ישראלית יש ראש עיר לתחבורה, אבל הוא לא יושב בעירייה, כי אם מתגלם בדמותו של מנהל המחוז שאליו שייכת העיר, במשרד התחבורה בירושלים. ראש העיר הזה הוא שקובע, למשל, היכן, למה, ובאיזה תקציב יוצבו רמזורים, שלטים ותחנות אוטובוס. כך גם בנוגע לאשפה העירונית. ראש העיר שלכם, אינו יכול לפעול בלי ראש העיר לפסולת, שהוא לא אחר מאשר השר הנבחר להגנת הסביבה בממשלת ישראל. כן, מספר הפחים, מיקומם, איפה תיטמן הפסולת וכמה זה יעלה, הם החלטה של המשרד לאיכות הסביבה.

גם את שכר עובדי העירייה ואת מצבת העובדים, לא קובע ראש העיר. את שכרם קובע מנהל אגף שכר במשרד הפנים. ראש העיר גם לא יכול להחליט אם להעלות ארנונה, או להוריד. כך גם בכל מה שקשור למים, ביוב וחשמל, שאת ההחלטות בנוגע להם מקבל שר האנרגיה והמים. גם לשרי הביטחון והפנים יש תפקיד בעיר שלכם: הם למשל, יקבעו אם יהיו לעיר האמצעים לפנות שלגים בימי החורף, הם ולא ראש העיר שאליו אתם נושאים כתושביה את עיניכם.

היעדר שליטה זה יוצר מצבים לא נורמליים. הנה דוגמא אופיינית: בחודשים האחרונים החליטה המדינה לתכנן שכונה של 12 אלף יחידות דיור בפתח תקווה. שכונה זו תקום על שטח המחנה הצבאי סירקין שיינטש, וזאת תוך עקיפת עיריית פתח תקוה והעומדים בראשה (גילוי נאות: אני תושב העיר).

מי יממן 24 אלף ילדים בפ"ת

לכאורה, מדובר בהחלטה טובה שכן היא מוסיפה דירות לשוק שיש בו מחסור, ובכך אמורה להקל על המצוקה הנובעת מיוקר ועודף ביקוש, מה רע? אלא שבתוכנית זו מובאות בחשבון עלויות הפינוי של המחנה אך לא המשמעויות הארגוניות והכלכליות שיפלו על קופתה ומשאביה של העיר. לדוגמא, שכונה של 12 אלף תושבים תדרוש הקמה של בתי ספר חדשים, והרבה. אם מחשבים לפי שני ילדים למשפחה (קצת פחות מממוצע הילדים במשפחה ישראלית), נמצא שמדובר בלא פחות מ-24 אלף ילדים נוספים שיצטרפו למערכת החינוך. לפי 35 ילדים בכיתה, הרי שאלה עוד 686 כיתות. או 40 בתי ספר, אם נניח שבכל בית ספר יש 18 כיתות - 3 כיתות בשכבה. גם אם נניח שרק אחד מכל שלושה ילדים ילך לבית ספר יסודי או לגן עירוני, עדיין המשמעות היא מעל 200 כיתות, ואם תרצו - עוד 13 בתי ספר חדשים.

אמנם שר החינוך, שהוא אחד מאותם ראשי ערים סמויים, המשמש כ"ראש העיר לחינוך" בערי ישראל, משלם עבור חלק מהפיתוח הנדרש. אבל, אם לפני שנת 1990 המדינה נשאה ב-70% מהעלויות, היום רוב הרשויות המקומיות מתבקשות לשלם יותר מ-60% מהוצאות החינוך מכיסן.

להשלכות הכלכליות של אותה שכונה בפתח תקווה, יש להוסיף את שילוש תשתיות הביוב, המים, את רוחב הכבישים, את כמות האוטובוסים, מספר המרפאות, הגינות ציבורית ואת עלויות הביטחון שייפלו גם הן על הרשות המקומית. בקיצור, בור עמוק שהיטלי השבחה, ארנונה, אגרות ומענקים ממשלתיים מכסים רק חלק קטן ממנו - לרוב את ההקמה בלבד, ובוודאי שלא את התחזוקה השוטפת. גם אותן רשויות שזכאיות למענקים מהמדינה, אלה שתקציבן אינו מאוזן, מקבלות בשנים האחרונות מענקים מופחתים (ירידה בשיעור 50% משנת 2000), ולכן העלייה בנפחי הדיור וההוצאות הנובעות ממנה פוגעות בהן הרבה יותר.

תמריצים לגידול האוכלוסייה

רבים מתלוננים שרשויות מקומיות מסרבות לקדם תמ"א 38 והתחדשות עירונית ומחוקקות חוקי עזר שמטרתם למשוך לעיר רק אוכלוסייה עשירה. מאשימים בכך למשל את נתניה, שקבעה שהדירות בשכונות החדשות יהיו של 5 חדרים ומעלה, ומצביעים על רשויות אחרות שמערימות קשיים על יזמים או על דיירים עם תוכניות לתוספת דירות.

קשה להאשים את הרשויות הנוקטות מדיניות כזו. היא נובעת מכך שמבחינה כלכלית הדבר גרוע לרשות, כי כל תושב חדש עולה לה הרבה מאוד כסף. אבל המדינה, שיש לה אינטרס ישיר, אינה מספקת לרשויות כלים ותמריצים מתאימים.

מתוך הבנה שהתחדשות ובנייה במרקם קיים דורשים לוליינות משפטית ו/או הסתבכות אין סופית בנבכי הביורוקרטיה בגלל אופיו של המערכות הקיימות, צריך לייצר כלים אנליטיים שידעו לאזן בין כמות דירות לנזקים ולעומס על התשתיות הקיימות; כלים שיצביעו במתחמי ההתחדשות על המקרים המיוחדים שבהם ניתן להגמיש את התנאים הסטטוטוריים; וכלים פיננסיים שיאפשרו לממן את הפער בין עלות סבירה על הרשות לבין עלויות עודפות הנובעות מההסכמה להשתתף במאמץ הלאומי. לצד זאת חשובה ההכרה בכך שחידוש, בינוי ותחזוקה של מרחבים קיימים דורשים היכרות עמוקה ויומיומית עם הבעיות, החסמים והפוטנציאל. אי אפשר לייצר פתרונות קסם ובעיקר אי אפשר לעשות את זה בשלט רחוק.

מתוך תובנות אלו, ניתן לתהות על עצם הקמת הוועדה הלאומית לתכנון מיוחד למגורים - הותמ"ל, אשר נועדה לזרז הליכים, לעתים מעל לראשם של ראשי העיר והתושבים במיזמי דיור של יותר מ-500 יח"ד. המניע להקמת הוועדה נכון, אולם טקטיקה נכונה יותר, הייתה הפניית משאבים פיננסית ורגולטורית ברשויות, במקום להחליף אותן. אמנם נציג הרשות המקומית יהיה חבר בוועדה אך יהיה נטול סמכויות אמיתיות, יתרה מכך, אם הוועדה המקומית תסרב להנפיק היתר לפרויקט כזה, הוועדה תהיה רשאית להנפיק היתר בנייה ממקום מושבה בבירה.

מדינת לונדון, מדינת מנהטן

אבל אפשר גם אחרת. הקמת ועדות מיוחדות והגדרת אזורים ורשויות מיוחדים, מקובלת בעולם, אולם "הייחוד" מתבטא בכך שהמדינה מגדילה את סמכות הרשויות והאזורים, ולא שואבת ומצמצמת אותן, כפי שנעשה אצלנו.

בעיר ניו יורק (הכוללת את חמשת הרובעים מנהטן, קווינס, ברוקלין, לונג איילנד וברונקס), פועל כבר שנים מנגנון המתיר לרשות המקומית להגדיר שכונה או אזור כ"מיוחד". באזור זה רשאית הרשות לשנות את הרגולציה לתקופת זמן, לרבות בנושאים כספיים.

עירייה רשאית, למשל, להוריד ארנונה לשכונה בשיפוצים, לאפשר "בונוס" של אחוזי בנייה בגין תוספת דירות קטנות, יצירת מרחבים לשימוש הציבור בתוך המבנים או מחוצה להן, לאשר מענקים או פטור ממיסוי על דיור תומך (גרסה מקומית לדיור בר השגה) ואף מתן אפשרות לחריגה מתוכניות מתאר שקובעות ייעודים ושימושים, כל עוד זה נעשה למטרת שיפור איכות החיים של התושבים - ולאחר שהרשות המקומית שוכנעה כך.

לערי בירה ומטרופולינים בעולם יש כבר שנים סמכויות נרחבות על חשבון הסמכויות של השלטון המרכזי. באנגליה, מתוך משבר כלכלי וכתוצאה ממחסור גדול בדיור (בשל הפסקת הבנייה בשנות המשבר הכלכלי) הוחלט בראשית 2012, על חקיקה שמקנה סמכויות נרחבות לרשויות מקומיות. "חוק המקומיות" (The Localism Act) מקנה כוח ועצמאות לערים בנושאים תכנוניים וכלכליים. העצמאות תינתן בתחילה לשמונה רשויות מקומיות גדולות (נוסף ללונדון), ואחריהן לעוד 20 רשויות גדולות.

הסמכויות לרשויות העצמאיות כוללות גישה ישירה לתקציבים לאומיים של תחבורה, דיור, חינוך, ותשתיות מתוך "ברז" תקציבי אחד, בניגוד למודל הישראל שבו צריכות הערים לכתת רגליים בין משרדים ולפנות לכל משרד ממשלתי בנפרד. העצמאות מתירה לרשויות לזכות לשנות את גובה המיסוי העירוני, את אופן הגבייה וכן מעניקה הרשאה לתת תמריצים פיננסיים בדמות מלווים, מענקים והנחות במיסוי לעסקים. לערים ניתנה זכות לקבוע לעצמן אסטרטגיה תכנונית וכלכלית, וכך מתבטלות סמכויות של המחוז ושל ועדות לאומיות לתכנון תשתיות ודומיהן.

עוד תחום הוא מדיניות תחבורה עצמאית. ערים עצמאיות רשאיות להקים חברות אוטובוסים, להקצות נתיבים לתחבורה מועדפת - ציבורית, אופניים, רכב חשמלי וכיוצא בזה, זאת בניגוד למצב בישראל, שבה משרד התחבורה הוא בעל הסמכות הבלעדית לנושאים אלו גם בלב ליבה של העיר.

סמכות בלעדית בכל הנוגע להתחדשות עירונית בעיר - הן לעניין תכנון והן לעניין קבלת המשאבים הנדרשים ליישום, לרבות זכות משיכה מקופה ציבורית ממשלתית בהתאם לקריטריונים ולא לפי שיקול דעת המחוקק, מענקי מדינה בגובה המיסוי שנדרש מיזם לשלם על מיזם דיור חדש, שהרשות תוכל להשתמש בה לכל מטרה שתתמוך בשיפור התנאים בשכונה לאחר ציפופה וחידושה.

ואם אין די בכך, יש בתוכנית סעיף מהפכני שקובע ששכונה יודעת מה היא צריכה ולכן היא יכולה להחליט על אופי הבינוי והרשות חייבת לסייע לשכונה לממש את זכותה.

מדיניות מעין זו, הננקטת בארה"ב ובאנגליה, ואשר מיושמת בשינויים שונים גם במקומות שונים בעולם, תואמת את התפיסה שלפיה המדינה אינה יכולה לטפל במה שמתרחש בחיי היום-יום בתוך הערים. המדינות נותנת לרשויות שמוכיחות יכולות ניהול ומשילות בזכות גודלן ומעמדן הכלכלי, סמכויות רגולטיביות וכספיות משמעותיות. כך המדינה נותרת להיות ה"גננת" על רשויות אחרות, עד שהן יפתחו יכולות או מוטיבציה לנהל את עצמן באחריות מלאה.

בסוף 2013 נערכו בחירות מקומיות, בחלקן הגיעו ראשי ערים חדשים ומלאי התלהבות ויכולות, בחלק מהאחרים נבחרו ברוב קולות ראשי ערים עם ניסיון ויכולות מוכחות, ובמרבית ערי פורום ה-15 יש איתנות ובגרות פיננסית.

איני טוען ש-256 הרשויות המקומיות בישראל, מסוגלות לעצמאות, אבל בואו נתחיל מעשר או עשרים ערים, שיסירו מהן את האזיקים. עשר ערים שהמדינה תאפשר לראשיהן למשול בהן, ותיתן בידיהם את הכלים לעשות זאת.

הכותב הוא אדריכל, לשעבר מנהל אגף בכיר לבנייה במשרד הפנים