בנייה חדשה לעומת התחדשות עירונית: מה יקר יותר?

בשבוע שעבר אישר קבינט הדיור את הצעת שר האוצר יאיר לפיד לפטור ממע"מ לרוכשי דירה ראשונה ואת ההצעה לפרסום מכרזים בשיטת "מחיר מטרה", שעל פיה ייקבעו מחירי מקסימום לדירות המשווקות על ידי המדינה, שיהיו נמוכים בכ-20% ממחירי השוק.

תוכניות אלה, והצעות לתוכניות נוספות שעולות חדשות לבקרים ונועדו לעצירת ההשתוללות של מחירי הדיור, מבוססות רובן ככולן על מתן הטבות לרוכשי דירות חדשות מקבלן - דירות שנבנות על פי רוב בשכונות בשולי הערים. האופציה האחרת - בנייה באמצעות עיבוי בתוך המרקם העירוני, נראית לרשויות ולקבלנים הרבה יותר מסובכת: הרי לבנות על אדמות מינהל ריקות פשוט בהרבה מאשר לאתר מגרשים קטנים ברחבי בעיר, שחלקם מפוצלים בין כמה בעלים פרטיים, ולאסוף קרקע ועוד קרקע עד להגעה למסה הרצויה של דירות.

אז נכון שפה ושם מתבטאים השרים, בעיקר אורי אריאל שר השיכון ועמיר פרץ השר להגנת הסביבה, בדבר קידום תוכניות שיעודדו התחדשות עירונית - כמו ההכרזה לפני חודשים אחדים על מודל בינוי-פינוי-בינוי, שהבטיח לייצר עשרות אלפי דירות במתחמי פינוי בינוי באמצעות הקמת הבניין הראשון על קרקע מדינה - אולם בשטח קשה לדבר על שינוי של ממש.

לדברי דרור גרשון, מנכ"ל עמותת מרחב - התנועה לעירוניות בישראל, בתוך הערים קיים פוטנציאל עצום לבנייה של 200 אלף דירות - מעבר לפוטנציאל בעיבוי והחלפת בניינים ישנים בחדשים. מדובר בחניוני ענק שאינם בשימוש או בשטחים ירוקים, שוממים ולעתים קרובות מוזנחים, בין הבניינים.

עלויות הפיתוח הכרוכות בבניית דירות אלה נמוכות בהרבה מעלויות הפיתוח הכרוכות בבנייה חדשה. מחקר שערך הצוות הכלכלי להעצמת שכונות ותיקות של עמותת מרחב, בשיתוף המשרד להגנת הסביבה ומכון מילקן, על ידי גלב קלמפרט, מצא פערים עצומים בין עלות הפיתוח בשכונות של בנייה חדשה ובין עלות שדרוג תשתיות במרקם עירוני ותיק. הפיתוח כולל בניית מוסדות ציבור ותשתיות כמו מים, חשמל וכבישים.

הכנסה לרשויות

לפי המחקר, עלות הקמת התשתיות ליחידת דיור בבנייה חדשה בשולי העיר עומדת על 150 אלף שקל בממוצע, ואילו עלות התשתיות ליחידת דיור בשכונה קיימת, עומדת על 38 אלף שקל בממוצע בלבד. הבדיקה מבוססת על בדיקת 11 מיזמי פינוי בינוי בשלבים שונים - חלקם "על הנייר" וחלקם בהליכים מתקדמים, והעלות מחושבת ליחידת דיור מתווספת; כלומר, אם במסגרת פינוי בינוי הורסים בניין של 20 דירות ומקימים תחתיו בניין של 50 דירות - חישוב העלות נוגע רק ל-30 היחידות שנוספו.

עוד נתון מעניין הוא ממוצע ההכנסות של הרשות המקומית מהיטלים ואגרות, העומד על 100 אלף שקל לדירה. בבנייה במרקם העירוני, ההכנסות מהיטלים ואגרות גבוהות יותר מעלויות הפיתוח - שעומדות כזכור על 38 אלף שקל בממוצע לדירה. לעומת זאת, בבנייה מחוץ לעיר, ההכנסות מהיטלים ואגרות שוות בדר"כ לעמלות הפיתוח, כך שלרשות לא נוצר עודף.

ומה לגבי ההוצאות השוטפות של הרשויות וחברות התשתיות על האחזקה? לפי המחקר, הוצאות אלה, הכוללות גינון, תברואה, תאורה, תחזוקת כבישים, מים, ביוב וחשמל - עומדות בבנייה חדשה על 2,204 שקל בממוצע לשנה לדירה בבנייה חדשה בשולי העיר, לעומת 876 שקל לשנה לדירה בתוך המרקם העירוני בהתחדשות עירונית.

לבנייה בתוך המרקם העירוני אין יתרונות רק בעלויות הנמוכות יחסית של פיתוח התשתיות. הערים נוצרו כמקום להזדמנויות כלכליות וחברתיות ויתרונן בריכוז תעסוקה ושירותים עירוניים נגישים. ברגע שיוצרים עיר מפוזרת עם שכונות רחוקות ושירותים עירוניים רחוקים - פוגעים בהזדמנות שהעיר מספקת.

גרשון מביא כדוגמה את עיריית נתניה, שהחליטה להעביר את בניין העירייה לרמת פולג והפכה אותו ללא נגישה עבור האוכלוסיות החלשות, שדווקא הן הזקוקות לה ביותר.

לפי המחקר של עמותת מרחב, עיר מפוזרת מגדילה את הצורך בהחזקת כלי רכב וגם פוגעת באפשרות לספק תחבורה יעילה יותר. כיום, רק 60% מהמשפחות בישראל מחזיקות מכונית, ורק 18% מבתי האב מחזיקים שתי מכוניות.

המחקר מצא כי בשכונות בעלות צפיפות גבוהה, תדירות התחבורה הציבורית גבוהה יותר וככל שרמת השירות נמוכה יותר, אנשים צורכים פחות ופחות תחבורה ציבורית ולכן נזקקים לרכב פרטי.

מרקם הטרוגני

לדברי מיכל מיטרני, מתכננת ערים ומומחית לפסיכולוגיה סביבתית, "בנייה בעיבוי יעילה יותר גם מבחינה חברתית. התרומה של תוספת אוכלוסייה חדשה לתוך מרקם עירוני קיים תורמת להטרוגניות של האוכלוסייה, ואוכלוסייה הטרוגנית היא אחד היתרונות של העיר ומאפשרת להאריך את החיים השכונתיים: תמיד יש מישהו שדואג לשיקום הפיזי של המבנים, לפעילות החברתית ולמרקם החברתי. כשבונים שכונה חדשה, היא מתאכלסת בבת אחת באוכלוסייה הומוגנית מאוד, של משפחות צעירות עם ילדים, ו-20 שנה אחר כך השכונה מתרוקנת מילדים ועובדת תהליך של הידרדרות".

עוד לדברי מיטרני, הבזבוז המיותר בבנייה חדשה בא לידי ביטוי גם בצורך לבנות מוסדות ציבור כמו גנים ובתי ספר, בעוד בתוך המרקם העירוני עומדים מוסדות חינוך נטושים.

"מבחינת האוכלוסייה, השכונות החדשות מתאכלסות רק במשפחות צעירות, מה שמיד מוציא החוצה את קבוצות האוכלוסייה האחרות: זוגות בלי ילדים, זקנים ואחרים. מוותרים על הדאגה לקבוצות האוכלוסייה האחרות. אם אני משקיעה דווקא בתוך המרקם העירוני, שהוא הטרוגני, עם קבוצות אוכלוסייה מאוד מגוונות, אני משקיעה במשאבים בתוך העיר, ואז כולם נהנים. אם בונים בתוך העיר תורמים לאיכות החיים של כל קבוצות האוכלוסייה - ולמגוון ולשונות יש ערך חברתי. אנחנו רוצים לשאוף לגדל את הילדים שלנו במקום שיש בו מגוון אנשים, רמות עושר שונות ומגוון של גילאים שונים. לחשוף אותם לעובדה שיש סגנונות שונים. זה ערך חברתי משמעותי מאוד".

לדברי גרשון, "עיר של 50 אלף, שמפילים עליה 50 אלף תושבים חדשים - איך היא יכולה לבלוע את זה מבחינה חברתית? פשוט מרוקנים את העיר - בונים שכונות חדשות ומייצרים את כל הסלאמס. שכונת שחמון באילת, שהתרחבה דרומה, יצרה שתי ערים - שכונת שחמון משגשגת והשכונות הוותיקות הן סוג של פאבלות שמאוכלסות בתושבים חלשים ובעובדים זרים. אנחנו משאירים אחרינו קרקע חרוכה".

חיסרון נוסף של בנייה חדשה הוא פגיעה בשטחים הפתוחים. לפי המחקר של מרחב, 35% מהאיומים על שטחים פתוחים הם איומים ישירים - בגלל הבנייה - ובאופן עקיף גם סלילת הכבישים פוגעת בשטחים הפתוחים. בסך הכול מגיעה הפגיעה של בנייה חדשה בשטחים הפתוחים לשיעור של 50% מהאיום על שטחים פתוחים. לדברי גרשון, הבנייה החדשה פוגעת ברצף של השטחים הפתוחים ולמעשה כמעט אין מקום בארץ שאפשר לעמוד בו על גבעה ולראות טבע נטו, בלי שטח בנוי.

החסמים לבנייה בתוך העיר במסגרת התחדשות עירונית בעיקר קשורים בכדאיות הכלכליות.

לדברי קלמפרט, מחיר הדירות משקף את האטרקטיביות של השכונה: הנגישות לעבודה, איכות התחבורה הציבורית, רמת השירות לתושבים, עד כמה הרחובות יפים וכמה הגנים הציבוריים מזמינים. "אנחנו יכולים לקחת שכונה שערך הדירות בה נמוך, להשקיע בתשתיות וברמת השירות להפוך את הבנייה בהן לכדאית עבור היזם. אם הרשות תשפר את רמת השירותים והתשתיות זה ייצור ודאות אצל היזם ויבטיח שערך הדירות שיבנו בהן יותר גבוה".

עלייה של 2%-5% יותר בערך הקרקע

לשם המחשה, מציג קלמפרט במחקר בדיקה שנעשתה בריצ'מונד, וירג'יניה, של ארבעה אזורים שעברו תהליך התחדשות עירונית בשנים 1999-2004.

הבודקים ביצעו אומדן של האופן שבו התחדשות עירונית משפיעה על ערכי הקרקע והדיור בסביבה הקרובה. לפי הבדיקה, הושקעו 14 מיליון דולר בחידוש בתים, פינוי בינוי ושיפור חזות הרחובות. בהשוואה לשכונות דומות מבחינה דמוגרפית ובאופי הבנייה, שלא עברו תהליך התחדשות, נמצא שכל דולר שהושקע בהתחדשות עירונית הביא לעלייה של 2-6 דולר במחירי הקרקע והדירות בסביבה הקרובה בתוך שש שנים ומחירי הדירות והקרקע עלו בשיעור שנתי גבוה ב-2%-5% משיעור העלייה במחירים בשכונות הביקורת.

אג"ח, הלוואות, היטלים - כך יימצא המימון

ההשקעה בתשתיות השכונות הישנות דורשת אף היא השקעה. מאיפה יבוא הכסף לכך? לדברי קלמפרט, אחד המודלים הוא TIF (ראשי תיבות של Tax Increment Financing), כלי מימוני שנפוץ בארה"ב כבר משנת 1952.

במקרה כזה, הרשות המקומית מכריזה על מקום מסוים כאזור להתחדשות עירונית, ונוטלת הלוואה או מנפיקה אג"ח לטובת חידוש השכונה. הבנייה עצמה מביאה להכנסות מאגרות והיטלים וגם לעלייה בהכנסות מארנונה. ואם יש עירוב שימושים - למשל, בניינים למגורים שקומת הקרקע שלהם מוקדשת למסחר - גם הארנונה עולה, כי הארנונה העסקית גבוהה יותר. העלייה בארנונה וההכנסות מההיטלים והאגרות הולכים לכיסוי ההלוואה, ואחרי שההלוואה מוחזרת - כל ההכנסות מגיעות לרשות. כך גם ערך הדירות עולה וגם ההכנסות של הרשות גדלות בטווח הארוך.

סוחרים מקומיים

כלי מימוני נוסף הוא BID (ראשי תיבות של Business Improvement District) - והוא נוגע למתחמי עסקים. BID הוא מסגרת נורמטיבית להסדרת התארגנות פרטית של הסוחרים לשם שיפור תפקודו וחזותו של המרחב הציבורי בסביבה גיאוגרפית נתונה.

ההתארגנות מתבצעת בדרך כלל באופן פרטי, והמימון מוסדר באמצעות מנגנון אגרות והיטלים עצמיים מחייבים, בסיועה של הרשות המקומית.

הסוחרים הפועלים באזור ה-BID ממנים גוף מנהל, שאחראי על מתן שירותים ברחובות באזור. הסוחרים עצמם הם שקובעים את אופי*ם של השירותים, כגון שיווק, פרסום ומיתוג, קיום אירועים, קישוט הרחובות בחגים, הצבת אדניות וספסלים, החלפת גופי תאורה, החלפת ריצוף, תוספת ניקיון ועוד. חשוב להדגיש כי אין בהתארגנות של הסוחרים כדי לפטור את הרשות המקומית מחובתה לספק או כדי לצמצם את השירותים שניתנו באותו אזור גם קודם להתארגנות.

ירידה בפשיעה

לפי מחקר שהזמין משרד השיכון והבינוי לפני כשנה, הפעילויות והשדרוג שיזמו הסוחרים במרחב הציבורי במודל BID בערים שונות בעולם, הביאו לעלייה ניכרת במספר המבקרים והקונים, לגידול בהכנסות של העסקים ואף לירידה בשיעורי הפשיעה. הקמת עשרות מתחמי ה-BID השונים היא סיפור הצלחה, והראיה לכך טמונה בעובדה שהסוחרים עצמם ביקשו להאריך את ה-BID לתקופה נוספת ולא בחרו לסיים את פעילותו.

בימים אלה פועלת בירושלים חברת עדן, החברה לפיתוח מרכז ירושלים, שהוקמה במטרה לקדם את מרכז העיר כדי שימשוך קונים ותיירים. החברה ממומנת על ידי הרשות, ומקבלת מחצית מסך היטלי ההשבחה והאגרות הנגבים בתחומה. משרד הבינוי והשיכון עובד על הצעת חוק בנושא שתאפשר לבעלי עסקים להתאגד ולשלם לחברה שתשדרג את התשתיות באזור שבו הם נמצאים.

 בנייה חדשה