לשנות את מבנה הפיקוח

כוונותיה של הרגולציה בישראל הן טובות. אך תוצאות פעילותה - הרבה פחות, ולפיכך יש צורך לשנות את מבנה הפיקוח. ואחת הסיבות העיקריות לכך: המבנה הזה עקום בבסיסו, כך שהרגולטורים ימצאו את עצמם מופתעים במשבר הבא; וחמור מכך - הם לא יהיו בנויים לטפל בו באופן נכון ואפקטיבי.

נתייחס כאן לשלושה רגולטורים מרכזיים: אגף שוק ההון והביטוח במשרד האוצר, הפיקוח על הבנקים ורשות ניירות-ערך. מהו תפקידו העיקרי של כל אחד מהם במשק? אגף שוק ההון והביטוח באוצר אחראי על יציבות חברות הביטוח וקרנות הפנסיה ועל שמירת הזכויות של המבוטחים והעמיתים. הפיקוח על הבנקים אחראי על יציבות המערכת הבנקאית.

רשות ניירות-ערך אחראית על תפקוד הוגן של שוק ההון ועל שמירת ענייניהם של המשקיעים.

מכאן עולה, כי שתי מטרות-העל של הרגולציה הן: שמירה על יציבות המערכת הפיננסית במשק ושמירה על האינטרסים של הצרכנים-המשקיעים. האם שתי המטרות האלה עולות בקנה אחד, שמא הן סותרות זו את זו? והתשובה: אמנם הן לא תמיד סותרות, ולפעמים הן אפילו משלימות, אבל בבסיס ובפרקטיקה הן לעיתים קרובות מנוגדות זו לזו.

לדוגמה, המפקח על הבנקים - האחראי על יציבות המערכת הבנקאית - מתנגד לכל יוזמה כמעט שעלולה לפגוע בהכנסות הבנקים, שכן הוא חרד ליציבות הבנקים. טיפול אגרסיבי שלו בסוגיית מרווחי האשראי של הבנקים, שהוא צעד צרכני מובהק, עלול לסכן בראיית המפקח את יכולת הבנקים לעמוד בדרישות ההון שהוא עצמו מציב להם. כך גם לגבי עמלות המערכת הבנקאית ושורה של נושאים אחרים.

האם זה משרת את טובת הצרכנים - ברור שלא.

מן הצד השני, רשות ניירות-ערך, שאחראית לשמירת ענייני המשקיעים ודואגת לרווחתם, מבקשת להקטין את שיעור העמלות שמשלם הציבור לבנקים. אבל המפקח על הבנקים מתנגד ורואה בכך פלישה של רגולטור אחר לטריטוריה שלו.

ואגף הפיקוח על שוק ההון והביטוח באוצר - זהו אגף שבאופן אנכרוניסטי, עקום, ולא בריא מהווה חלק ממשרד האוצר. הוא נמצא בבעיה מובנית, עוד לפני שדיברנו על הממשק שלו, או על חוסר הממשק שלו, לרגולטורים אחרים. מצד אחד, הוא אחראי על יציבות חברות הביטוח וקופות-הגמל, ומצד שני, הוא אחראי על זכויות המבוטחים ועל זכויות העמיתים בקופות-הגמל. בתור שכזה, יש לו עניין שהעמיתים ישלמו דמי-ניהול נמוכים ככל האפשר, אבל לא ברמה שתסכן, למשל, את היציבות של חברות הביטוח.

סתירות פנימיות וניגודי-עניינים

מכל אלה עולה, כי מעבר לחוסר תיאום בין העמדות של הרגולטורים השונים, יש סתירות פנימיות וניגודי-עניינים בפעילות של כל אחד מהם בפני עצמו.

אז איזה מבנה נכון של פיקוח דרוש כיום לשוק ההון הישראלי? ובכן:

1. צריך לשנות את מבנה הפיקוח על שוק ההון באופן שרגולטור-העל, עם המטה שלו, יהיה אחראי על שני אגפים. האגף האחד יהיה אחראי על יציבות המערכת הפיננסית; והאגף השני יהיה אחראי על עניינם של הצרכנים ושל שוק ההון. זאת, כדי לפתור את בעיית הסתירה הפנימית שמאפיינת כיום את המערכת הרגולטורית.

2. האגף הראשון (האחראי על יציבות המערכת הפיננסית) צריך לכלול את כל אגף הפיקוח על הביטוח והפנסיה, בלי גמל והשתלמות, יחד עם המפקח על הבנקים; שכן ביטוח, פנסיה ובנקים הם מסגרות שיוצרות התחייבויות כלפי העמיתים. האגף הזה יהיה אחראי על יציבותם של גופים אלה, והוא יהיה מחוץ למשרד האוצר ומחוץ לבנק ישראל.

3. האגף השני (האחראי לעניינים של הצרכנים) צריך לכלול את מה שהיום מייצגת רשות ני"ע ויחד עם הרחבתה את כל פעילות אגף קופות-הגמל וקרנות ההשתלמות במשרד המפקח על הביטוח, שאין לו דבר וחצי דבר עם סוגיית היציבות (לפשיטת-רגל, חלילה, של חברה מנהלת קופות-גמל יש משמעות שונה, הרבה יותר פשוטה, לעומת פשיטת-רגל של חברת ביטוח שלה התחייבויות למבוטחיה).

הניסיון המשותף והמצטבר של כוח-האדם יכול לתרום מאוד, והדיאלוג שייווצר - שכמעט לא קיים היום - יהיה מפרה מאוד. אגף זה יהיה אחראי על תפקודו של שוק ההון כשוק יעיל והוגן, על כללי גילוי נאות ועל שמירת עניינם של המשקיעים.

4. להגדיר את רשות ניירות-ערך כרשות ניירות-ערך והשקעות. אין סיבה, שהשקעות בנדל"ן - ובעיקר בקרקעות, שהן השקעות כספיות מאסיביות, שיש סביבן לא מעט חוסר גילוי נאות ומעשי נוכלות, לא יהיו כפופות לרשות כזו. אין גם סיבה, שכל נושא הייעוץ למשכנתאות, שהוא הצד השני של המטבע של ייעוץ השקעות, לא יהיה כפוף לפיקוחה של רשות כזו. אין סיבה, שנושא קרנות גידור, שפורמלית כפוף בהיבטים אחדים לרשות ניירות-ערך, לא יהיה כפוף אליה גם בהיבטים נוספים, גם אם שונים מקרנות נאמנות. רשות פיקוחית זו צריכה לפקח הן על הבורסה לניירות-ערך, והן גם על פלטפורמות מסחר למוצרי מטבע, סחורות וריביות.

 רגולטור על

הכותב הוא יו"ר ומבעלי בית ההשקעות מיטב ד"ש; מאמר רביעי בסדרה