בואו נדבר על תקציב החינוך

1. מפתה מאוד לכתוב השבוע על תקציב הביטחון, זה הרי תמיד רלוונטי, תמיד מושך אש, במיוחד כעת, בעקבות "צוק איתן" ודיוני תקציב 2015. אבל כנראה שדבר כבר לא יציל את הדיון הציבורי הרוטיני על תקציב הביטחון מהשטחיות, הרדידות וההתלהמות השנתית. זה שיח סיסמתי, נטול עובדות שבנוי בעיקר על תחושות, אמוציות והסתה (אוכלי חינם, ג'ובניקים שבגללם אין תקציבים לבריאות, לחינוך ולרווחה וכדומה).

זה, בתמצית, גם השיח על הכלכלה הישראלית, על כל רבדיה. אין צורך להתעמק בעובדות, אבל יש צורך מאוד ברור להתעמק בסיסמאות (בשבוע שעבר תיארנו פה את תהליך ההונאה של ועדת הריכוזיות) כדי לקבל רייטינג גבוה. תמיד מרשים לראות כיצד "פרשנים" יכולים לסכם את תקציב הביטחון במאמר של 300 מילה שנראה כאילו נכתב בעשר דקות, מאמר נטול כל עובדות, ולהטיח בצבא שהוא שמן ומגושם, קינג קונג שהיד השמנה שלו לא הייתה מסוגלת להיכנס למנהרות בעזה. וראו זה פלא, פטנט ההתלהמות והשטחיות הזה גם עובד נהדר: הם נשלחים להופיע באולפני הטלוויזיה ופולטים אותן שטויות במופע המשלב זחיחות, יהירות והחלטיות בלי שאיש יבקש מהם להביא קצת מספרים. זה פרצופנו. אז קדימה! גם את תקציב הביטחון הפכנו לתוכנית רי אליטי.

דיון על תקציב הביטחון צריך להתקיים, ודאי שצריך להתקיים. הוא גם צריך להיות דיון נוקב, כי יש שם מקום להתייעלות, אבל הוא חייב להתבסס על תשתית עובדתית ולא על תחושות. גם צריך להבין: הכסף הגדול של תקציב הביטחון הוא לא הפנסיה התקציבית, ש"גלובס" עסק ויעסוק בה עוד רבות (לאורכו ולרוחבו של המגזר הציבורי, לא רק בצבא), ואפילו לא תקציב אגף השיקום. שניהם "שואבים" 7.4 מיליארד שקל ו-5 מיליארד שקל בהתאמה השנה, ולמרות שזה נשמע הרבה, ולמרות שזה נוח ומפתה מאוד לעסוק שוב ושוב בפנסיות הצבאיות, אלה לא הבעיות העיקריות. אנחנו דנים בתקציבי הפנסיה ובתקציבי השיקום כי הם אלו שגלויים בתקציב הביטחון וגם כי הם מושכים הרבה אש.

אבל החלק הלא גלוי, המסווג, הוא החלק המסקרן יותר, וככל הנראה (ואנחנו אומרים זאת בזהירות המתבקשת) הוא גם החלק שבו צריכה להתבצע ההתייעלות. מדובר על תקציב הרכש וההצטיידות ש"שואב" כמחצית מתקציב הביטחון. המספר היחיד הגלוי הוא שהיקף הרכש, באחוזים, ירד מכ-54% בשנת 2009 לכ-49% בשנת 2014. מדובר, תלוי איך סופרים את תקציב הביטחון, במשהו שמגיע לפחות לכ-25-30 מיליארד שקל בשנה. אפשר להבין את עניין הסודיות, הרי אי אפשר לחשוף כל תוכנית הצטיידות של מערכות נשק לפרטי פרטיה, אבל גם הצבא צריך להבין שהוא צריך לעלות מדרגה בעניין שקיפות תקציבי ההצטיידות ולהסביר לציבור אם יש מערכות של איזונים ובלמים סביב כל החלטה משמעותית על רכש (יש אמנם ועדת שרים האחראית על תוכניות הפיתוח וההצטיידות של מערכת הביטחון וגופי המודיעין, אבל ספק אם לחברי הוועדה, מראש הממשלה ועד שר האוצר, יש יכולת להבין במה מדובר). אלה הרי פרויקטים ארוכי טווח, שכוללים רכש, תחזוקה וכדומה. כל החלטה היום על רכש מטוס או כלי נשק אחר היא התחייבות תקציבית לעוד 20 ו-30 שנה, והשאלה היא אם ההחלטה מתקבלת לאחר שנשקלו כל ההיבטים, בין היתר ע"י אנשים מחוץ למערכת. הכוונה היא לא שאנשי הצבא "מבלפים" או קונים סתם מערכות נשק מתוך כוונה לבזבז כספים. הרי אם מפקד חיל האוויר מעוניין ברכש של מטוס מסוים (ההצטיידות האחרונה, למשל, במטוסי F35 נאמדת ב-10 מיליארד שקל), הוא באמת חושב שזה נחוץ, מתוך תפיסה ביטחונית מסוימת או משום שהוא רוצה את הציוד הכי טוב. והציוד הכי טוב, בעידן הנוכחי, עולה הרבה כסף, בגלל הצורך במערכות נשק מדויקות יותר, משוכללות יותר, טכנולוגיות יותר. להחלטות הללו יש משמעויות תקציביות ארוכות טווח, הנוגעו ת לתחזוקה, לתשתית, להכשרה, לחלפים ועוד. האם הרמטכ"ל, למשל, יכול לעמוד בפניו? התשובה היא לא. אז מי כן?

2. מי שחושב שתקציב הביטחון הוא התקציב הכי לא שקוף, הכי בזבזני והכי לא יעיל בישראל - לא ממש יודע על מה הוא שח. נא להכיר: תקציב החינוך, התקציב השני בגודלו בישראל, משהו כמו 44 מיליארד שקל ב-2014. בהמשך נראה שהוא בעצם התקציב הכי גדול בישראל. לאחר שקראנו לא מעט הצעות תקציב של לא מעט משרדים, כולל זה של הביטחון, אנחנו יכולים לקבוע בבטחה: תקציב החינוך הוא התקציב הכי לא שקוף בישראל ולאיש אין שום מושג או יכולת לקבוע, באמצעות כלי מדידה, אם יש תמורה בעד האגרה. כלומר, האם תמורת ההוצאה הממוצעת לתלמיד אנחנו מקבלים את התוצאה הראויה מבחינה פדגוגית. לא רק בממוצע ארצי, אלא ברמה הבית-ספרית.

זה פשוט מדהים: לעומת השיח הציבורי הער והשטחי סביב תקציב הביטחון, אין כמעט שום דיון על תקציב החינוך, למרות גודלו ולמרות חוסר המידע בו. מדברים אולי על הצד הפדגוגי, על ההחלטות של שר החינוך שי פירון, אבל ממעטים מאוד לדבר על החיבור בין הפדגוגיה לכסף.

כדי להניח איזושהי תשתית עובדתית, גם אם לא מלאה ושלמה, הבאנו פה גרף שהכינה חברת הייעוץ מקינזי עוד ב-2010, ולפי מה שאנחנו מבינים המצב לא ממש השתנה מאז. בציר אחד של הגרף תוצאות מבחני פיז"ה ובציר האחר ההוצאה הממשלתית הממוצעת לתלמיד. הגרף מבקש לבדוק את היחס בין ההוצאה הכספית לתוצאה החינוכית, והתוצאה היא לא משהו. ישראל מקבלת ציון סביר, לא יותר מזה. באותה הוצאה כספית ממוצעת, הביצועים של מערכת החינוך בסלובניה, אנגליה וסינגפור, למשל, הרבה יותר טובים משל מישראל. סלובניה ואנגליה מקבלות ציון טוב, סינגפור מקבלת ציון טוב מאוד. ובכלל, ישראל אינה יכולה להתגאות בשכנותיה לציון "סביר" בתוצאה הסופית: מדובר במדינות כמו קפריסין, יוון, מלטה, בחריין, בולגריה, מלזיה, רומניה, טורקיה, ירדן וצ'ילה. השורה התחתונה היא שיש מספיק כסף במערכת החינוך הישראלית, אבל הכסף הזה לא מייצר את התוצאות הרצויות, לפחות מבחינת הממוצעים.

הבעיה בממוצעים היא שהם בסך הכול ממוצעים, ובהרבה מקרים הם אינם משקפים את התמונה האמיתית ואת מידת האי-שוויוניות במערכת החינוך. בשביל זה צריך לרדת לעומק התקציב ולראות כיצד הוא מחולק פר בית ספר, ולא לפי חלוקה תקציבית בסיסית של יסודי, על יסודי וכדומה. אלא שכאן נתקלים בקיר חסום מבחינת המידע. חושך מוחלט שאינו מאפשר להגיע לשום מסקנה מושכלת, לבד מהמסקנה שיש אנשים שרוצים מאוד להסתיר את המידע הזה.

כדי להבין כיצד נקבע התקצוב הבית-ספרי נעזרנו בסקירה מצוינת שכתבו שלמה סבירסקי ונוגה דגן-בוזגלו ממרכז אדווה, תחת הכותרת "אי-שוויון ואי-שקיפות", לקראת תקציב 2013-2014. השניים קובעים שהמידע התקציבי שמפרסם משרד החינוך סובל ממידה רבה של חוסר שקיפות, דבר המקשה על ניתוח המדיניות. קשה להבין ממשרד החינוך כמה כל בית ספר מקבל בכל שנה.

הם מתארים את תהליך התקצוב עד הרמה הבית-ספרית, תהליך שמוכר היטב בברנז'ה החינוכית אבל ממש לא חשוף לציבור. התקציב אינו שקוף, בעיקר משום שרוב התקציב שמשרד החינוך והרשות המקומית מקצים לבית הספר אינו ניתן בכסף אלא בשעות הוראה. כאשר ניתנות מספר שעות הלימוד השבועיות של כיתה רגילה וכאשר ניתנות מספר הכיתות בכל בית ספר, האחרון מקבל מספר של שעות הוראה המספיקות כדי לקיים בכל כיתה וכיתה את כל שעות הלימוד הנדרשות לפי תוכנית הלימודים. שעות ההוראה קרויות בשפה התקציבית "שעות תקן". משרד החינוך קובע את מספר שעות הלימוד בשבוע, מספר שעות הלימוד בכל מקצוע, מספר התלמידים בכיתה וכדומה. בית הספר, מצדו, מרגע שהוא יודע כמה שעות תקן הוא קיבל, מעסיק עובדי הוראה במספר העונה על הצרכים, בכל מקצוע ומקצוע.

לכאורה, זה נשמע מאוד שוויוני. יש מסגרת של שעות הוראה שקובע משרד החינוך והוא "משלם" עבורן לבית הספר. אבל כאן זה מתחיל להסתבך, כפי שמתארים חוקרי מרכז אדווה, בגלל שני גורמים עיקריים: האחד, המורים והמורות הם בעלי נתונים אישיים שונים זה מזה (השכלה, ותק ועוד) ולכן שכרם שונה. לפיכך, לאותו מספר שעות תקן יש תקציב שונה; הגורם האחר הוא ששעות התקן אינן שעות ההוראה היחידות הקיימות במערכת החינוך. בתי ספר יכולים לגייס לעצמם שעות הוראה נוספות ממקורות מגוונים. האחד הוא משרד החינוך בעצמו, שמקצה לבתי ספר שעות הוראה נוספות המיועדות לסייע לבתי ספר הממוקמים ביישובים בעלי דירוג חברתי-כלכלי נמוך (הוא קובע זאת באמצעות מדד שנקרא "מדד טיפוח שטראוס" המשקלל פרמטרים כמו ההורה המשכיל ביותר, מידת הפריפריאליות של היישוב, מעמדו הכלכלי של היישוב, ארץ הלידה והמצוקה); מקור אחר הוא הרשויות המקומיות, בעיקר המבוססות, שמקצות שעות תקן נוספות ובפועל "מעשירות" את בתי הספר בתחומן בעוד שעות הוראה; המקור השלישי הוא אנחנו, או בעיקר אנחנו: בתי ספר מגייסים כספים מההורים, מתורמים או מעסקים, באופן שמאפשר להם להוסיף שעות הוראה, תקציבים ועוד.

פרמטר נוסף שתורם לבלבול הוא התקציב המשני לתקציבי ההוראה שכולל שירותי מזכירות, אחזקה, אבטחה, ספרייה, מעבדה וכו'. המימון של השירותים הללו מתחלק בין משרד החינוך לרשות המקומית. כדי לזכות במימון ממשרד החינוך צריך להקים ספרייה ומעבדה, וכך מי שמקבלים את המימון בסופו של דבר הם מן הסתם בתי ספר ביישובים המבוססים שהצליחו מלכתחילה להקים ספריות ומעבדות.

הברדק הגדול סביב הקצאת "שעות תקן", כותבים במרכז אדווה, "כופה על מנהלי בתי הספר להפוך ל"ציידי תקציבים ותרומות"... עליהם לכתת רגליים ממשרד למשרד וממפקח למפקח, ברדיפה אחר שעות הוראה נוספות. סביר להניח שה'ציידים' המוצלחים ביותר הם מנהלי בתי ספר בערים ובשכונות המבוססות במרכז הארץ, שנהנים מקשרים עם ממסד החינוך ומצוידים במפות מעודכנות של המקורות השונים...". השיטה הזאת ייצרה ענף כלכלי חדש, כפי שמתארים באדווה: ייעוץ כלכלי למוסדות חינוך, בדרך כלל אנשים שהגיעו ממערכת החינוך, שמייעצים לבתי הספר כיצד לשאוב עוד ועוד תקציבים (אפשר להניח שרק בתי הספר המבוססים מרשים זאת לעצמם).

השורה התחתונה היא ששר החינוך פירון חייב לעשות את הדבר הבסיסי ביותר בכל תקציב, במיוחד בתקציב ענק כמו זה שבאחריותו: לספק מידע, לספק שקיפות, לספק כלים למדידת האיכות של מערכת החינוך ולהפסיק לספק כותרות על רפורמות וכדומה. מר פירון, הושב נא את כלכלני משרד החינוך והצב להם יעד שנתי: רשימה מלאה של בתי הספר בארץ ותקציבם המלא, כולל תמיכות של רשויות מקומיות, תשלומי הורים ותרומות פרטיות. כך הציבור יוכל לשפוט טוב יותר לאן הולך הכסף. כך הציבור יוכל להבין אם הילד בשדרות מקבל אותו תקציב ממוצע כמו ילד מהרצליה פיתוח או מכל שכונה מבוססת אחרת, כי מערכת החינוך יכולה וצריכה להיות המערכת העיקרית שמסוגלת לצמצם במשהו את האי-שוויון.

 היחס בין ההוצאה לתלמיד והציון במבחני פיזה

 שר החינוך שי פירון

eli@globes.co.il