המבקר יקבע: לממשלה אין מושג איך להוזיל את הדירות

לא מעט אנשים כוססים ציפורניים בהמתנה לפרסום הדוח המיוחד של מבקר המדינה יוסף שפירא על הסיבות למשבר הדיור שפרץ ב-2008.

הדוח, פרי עבודת רוחב במשרדים השונים, יתפרסם ככל נראה בחודש נובמבר, ועל הכוונת גופים כמו משרד ראש הממשלה, בנק ישראל, משרד השיכון, רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), מינהל התכנון במשרד הפנים, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד הכלכלה והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

במשרדי הממשלה כבר מכינים את התירוצים ואת זריקת האחריות על אחרים. מתחקיר "גלובס" במשרדי הממשלה ומן ההערות שצוות הביקורת העביר להתייחסות הגופים הממשלתיים עולה תמונה קשה שלפיה הממשלה פועלת בלי מידע, בלי יעדים, בלי עבודת מטה ובלי הפקת לקחים.

נושא המידע, או דלות המידע והנתונים בתחום הדיור, ש"גלובס" התריע עליו פעמים רבות בעבר, הוא אחת ההערות החשובות הצפויות של המבקר. למעשה, רק שר השיכון אורי אריאל ומנכ"ל רמ"י בנצי ליברמן ראויים למילה של שבח - על כך שהשיקו לפני שבועות אחדים אתר העוסק בשיווקי קרקע, הכולל גם תחזיות שיווקים ומידע תכנוני רלוונטי, שיש בו כדי לסייע ליזמים בתחום הנדל"ן.

דוח המבקר צפוי לפרסם שורה של ליקויים: המידע שמפרסמים גופים שונים (משרד השיכון, משרד האוצר, הלמ"ס, השמאי הממשלתי הראשי במשרד המשפטים ובנק ישראל) על מחירי הדירות איננו תואם ולעתים הנתונים סותרים אלה את אלה; חסר מידע על הביקושים ועל השפעתם של רוכשי דירות להשקעה על השוק; המידע שמצוי בידי רשות המסים על עסקאות מכירת דירות הוא מידע חסר, לא תמיד מדויק, ויש בו קשיי נגישות; אין למעשה מידע אמין על מלאי תכנוני הזמין לבנייה בפועל; אין מידע אמין על חסמי בנייה המונעים ביצוע של פרויקטים שעליהם דווח כי שווקו; ואין מידע בסיסי היכול לשמש בסיס לקבלת החלטות על יעדי שיווק קרקעות של רמ"י.

הדוח וההערות שהעביר המבקר לתגובת משרד ראש הממשלה צפויים להצביע על משרד ראש הממשלה כנושא באחריות העיקרית לפרוץ משבר הדיור.

לפי הממצאים הצפויים להתפרסם, למרות העלייה הברורה במחירי הדירות בשנת 2008, ממשלת נתניהו לא מצאה לנכון לקיים דיון כולל בבעיה עד פרוץ המחאה החברתית, לא גיבשה תוכנית לטיפול בנושא ולא נקטה שום אמצעים למיתון עליית המחירים. במהלך תקופה זו עלו מחירי הדירות ב-33% במונחים ריאליים.

משרד ראש הממשלה לא קיים עבודת מטה נוכח המשבר, לא הגדיר מדיניות דיור ולא הציב יעדים, למעט הצהרות במסיבות עיתונאים שלא גובו בעבודת מטה ובנתונים. חמור מכך, המשרד כלל לא בדק את יישום החלטות הממשלה שכן התקבלו ולא העיר לגופים שלא עמדו ביעדים שהוצבו להם.

אחת ההערות הצפויות היא שבעקבות המלצות ועדת טרכטנברג התקבלו בממשלה החלטות על האצת השיווקים בתחום הדיור, בתוך קביעת יעדים שאינם ריאליים, משום שלא הובאו בחשבון החסמים העיקריים בתחום הליכי התכנון והיעדר המוכנות של התשתיות הנחוצות להקמת הפרויקטים.

העשירונים התחתונים סובלים יותר

התוצאה, לפי הממצאים שצפויים להתפרסם, היא שמ-2008 ועד תחילת 2014 גדל הנטל בתחום המגורים בעיקר על העשירונים הנמוכים. מחירי הדירות עלו בתקופה זו באופן ריאלי ב-55%, ושכר הדירה הממוצע עלה ב-30%. בעשירונים הנמוכים שכר הדירה אף חצה את רף ה-30% מההכנסה נטו. אם בתחילת התקופה נדרשו 103 משכורות שכיר חודשיות לרכישת דירה, בסופה נדרשו כ-140 משכורות חודשיות. ההוצאה על שכר דירה לשכירים עלתה מ-30% מהשכר החודשי ב-2008 לכמעט 40% בתחילת 2014.

מבקר המדינה צפוי לקבוע כי הממשלה נכשלה בהיערכות למשבר הדיור ולא השכילה לטפל בצד היצע הדירות למגורים. כמו כן הוא צפוי להתריע כי יהיה קושי ניכר גם בשנים הקרובות להגדיל את ההיצע באופן שיקזז באופן משמעותי את הפער בין הביקוש להיצע, כך שספק גדול אם יש ממש בהצהרות השרים על כך שמחירי הדירות יירדו בטווח הקרוב.

המבקר צפוי להמליץ לראש הממשלה לקבוע מדיניות דיור לאומית ולקבוע יעדים ריאליים בתחום בניית דירות המגורים, וכן להקים במשרד ראש הממשלה מטה לפיקוח על יישום יעדי הממשלה והחלטותיה, וראשית כל לשפר ולשכלל את בסיסי המידע על ענף הדיור למגורים.

תכנון ושיווק: כישלון ביעדי הממשלה

דוח המבקר צפוי להתייחס גם לכשלים של ממשלת נתניהו בתחום התכנון, שנמצא באחריות מינהל התכנון במשרד הפנים, ובתחום שיווק הקרקע למגורים של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שנמצא באחריות משרד השיכון והבינוי.

הדוח צפוי לקבוע כי תוכנית המתאר הארצית (תמ"א) 35 נכשלה בהשגת יעדיה המוצהרים - צמצום תהליכי הפיתוח באזור המרכז הצפוף והעדפה בתכנון בנגב ובגליל. הכישלון נבע בעיקר מהזנחת ההשקעה בפיתוח תשתיות וביצירת אפשרויות תעסוקה בנגב ובגליל, דבר שמנע הגירה מהמרכז לפריפריה והגביר את לחצי הביקוש לדירות במרכז הארץ.

חלק מהבעיה, יש לציין, נעוץ במדיניות שהובילו אהוד אולמרט כראש ממשלה ומאיר שטרית כשר הפנים לצמצום דרסטי בהליכי התכנון באזור המרכז.

תכנון: איחור גדול באישור תוכניות

לפי כיווני ההתפתחות הנוכחיים, יעדי האוכלוסייה של תמ"א 35 לשנת 2020 נמצאו שגויים הן במרכז והן בפריפריה: במרכז צפויים יותר מ-400 אלף תושבים מעבר להערכות שהוצגו בתמ"א 35, ואילו בנגב ובגליל יהיו כ-600 אלף תושבים פחות מכפי שנקבע ביעדי תמ"א 35.

הדוח צפוי לקבוע כי מינהל התכנון לא עמד ביעדים שהוא עצמו הציב לתוכניות מאושרות לדיור מול תהליכי גידול האוכלוסייה, והפער הגיע ל-60 אלף יחידות דיור כמעט. רק ב-2013, לאחר שמינהל התכנון הופקד בידיה של בינת שוורץ, נבלמה השחיקה וגופי התכנון התקרבו יותר ליעדים המוצהרים, אולם לאחרונה שוב ניכרת האטה בתהליך אישורי תוכניות למגורים.

אחד הממצאים העיקריים שצפוי המבקר לפרסם הוא העיכוב הגדול באישור תוכניות בהיקף גדול למגורים, שאמורות לקבל עדיפות בטיפול בגופי התכנון ובעיקר בוועדות המחוזיות. התוכניות מגיעות לאישור רק אחרי 5-6 שנים בממוצע, זמן כפול מהקבוע בחוק התכנון והבנייה.

הדבר נובע מהתארכות בהליכי הרישוי של תוכניות בנייה למגורים, מחוסר תיאום בין הגופים הקשורים בתכנון ומעיכוב גדול בטיפול בחסמים תכנוניים, למשל בתחום תשתיות התחבורה והאילוצים הסביבתיים.

שיווק: יותר מדי בפריפריה, מעט מדי במרכז

בתחום ייזום תוכניות למגורים על אדמות מדינה בניהול רמ"י, דוח המבקר צפוי להראות כי רק משנת 2011, בשלהי תקופת ניהולו של המנכ"ל הקודם ירון ביבי ז"ל ותחילת כהונתו של בנצי ליברמן, ניכר שיפור במספר ההרשאות לתכנון שמקורן בקרקעות מדינה. עד 2010, כשהחל תהליך יישום הרפורמה והקמת רמ"י, סיפק הארגון בממוצע רק כ-13 אלף הרשאות לתכנון בכל שנה - דבר המעכב עד היום את סגירת הפער בין הביקוש להיצע.

בסך-הכול הגישה רמ"י מתחילת המשבר ועד 2012 תוכניות לפחות מ-30 אלף יחידות דיור בשנה בממוצע, לעומת יעד שיווק של 35 אלף יחידות דיור בשנה.

מבחינת יעדי השיווק, הדוח צפוי להציג את הפער השלילי שנוצר באזור תל אביב והמרכז בין הגידול באוכלוסייה לבין מספר יחידות הדיור בתוכניות שקידמה רמ"י (כ-60% במחוז מרכז וכ-20% בתל-אביב), וזאת לעומת עודף גדול של תוכניות שקודמו על-ידי רמ"י במחוזות הצפון (כ-150%) ובדרום (כ-200%).

המבקר צפוי להצביע עוד על תופעה שעסקנו בה בהרחבה ב"גלובס" - הפער בין נתוני השיווק שמפרסמת רמ"י לבין מספר העסקאות שמומשו בפועל בעקבות שיווקים אלה. מתחילת המשבר ועד לאחרונה פרסמה רמ"י נתונים שלפיהם שיווקה קרקעות לכ-200 אלף יחידות דיור, אולם בפועל, בעיקר בגלל כישלון מכרזי קרקע, מומשו משיווקים אלה עסקאות של כ-100 אלף יחידות בלבד.

המבקר ככל הנראה ימליץ להתאים את שיווקי הקרקע למגורים של רמ"י על-פי סיכויי המימוש שלהם, לשפר ולייעל את מערך התכנון ולקצר את זמני התכנון והרישוי, וכן לטפל בחסמי התכנון.

דיור בר-השגה: אין קשר בין התכנון לשיווק

הדוח צפוי להקדיש פרק מיוחד לנושא דיור בר-השגה. אף שהנושא עלה לסדר היום הציבורי בעקבות המחאה החברתית ב-2011, גם בממשלה ובכנסת, לא נקבעו כללים ברורים בחקיקה ובהסדרים, ורק לפני חודשים אחדים הוכנס לראשונה לחוק סעיף העוסק בהשכרה לטווח ארוך.

למעשה, הצורך בדיור בר-השגה נזכר לראשונה בתוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35), שבה נדרשו מוסדות התכנון ליזום תוכניות לדיור בר-השגה. הדוח צפוי לטעון כי משרד השיכון ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) פעלו בניגוד להוראות תמ"א 35 בכך שקידמו תוכניות למגורים ללא התייחסות להנחיית תמ"א 35 להטמיע בהן דיור בר-השגה.

מעבר לכך, המבקר צפוי לקבוע כי מעולם לא נקבעו קריטריונים ברורים ואחידים לזכאות לדיור בר-השגה, אף שהנושא היה בלבו של מאבק ציבורי אחרי מחאת 2011, וכי בשאלת הקצאת דירות לדיור בר-השגה לא היה שום קשר בין גופי התכנון (משרד הפנים) לבין גופי השיווק (משרד השיכון ורמ"י).

באף אחד מהגופים הרלוונטיים - מינהל התכנון, משרד השיכון ורמ"י - לא נבדקה מעולם השאלה איזו אוכלוסייה זכאית לדיור בר-השגה, מהו היקף ההטבות שראוי לספק במסלול זה, האם הדרך הנכונה היא במסלול של מכירה או השכרה ומהו תמהיל הדירות שיש להציע במסגרת זו.

אחד הממצאים המעניינים הוא שבשנים האחרונות רק 5%-6% ממספר הדירות הנבנות הן של 3 חדרים המתאימות לדיור בר-השגה, וזאת לעומת יותר מ-40% עד שנות ה-80.

מחיר למשתכן: מיעוט קטן נהנה בגדול

צוות המבקר בדק את פרויקט "מחיר למשתכן", שהיה המסלול העיקרי להשגת דיור מוזל לשכבות הבינוניות והנמוכות. במסלול הזה, היזם מקבל הנחה של 50% ממחיר הקרקע והתחרות היא על המחיר הנמוך ביותר למ"ר שמבקש היזם מהזכאים. המסלול הזה עמד בלב הביקורת משום שהקריטריונים שהנהיג שר השיכון הקודם, אריאל אטיאס, התאימו בעיקרם לאוכלוסייה החרדית, ורק בעקבות מאבק ציבורי ופסיקת בג"ץ הם תוקנו.

המבקר צפוי לרמוז כי לא תמיד הדירות נמכרו לזכאים אמיתיים, וכי חלק מהם, שקיבלו הטבות בשווי מאות אלפי שקלים יחסית למחירי השוק, הפרו את תנאי המסלול ומכרו את הדירות ברווח גדול במהלך התקופה שבה היו אסור להם לעשות זאת (התופעה הזאת התגלתה בעיקר בפרויקטים בעיר מודיעין).

לפי הדוח הצפוי, ההטבה ניתנה למיעוט קטן של משפחות, וזאת לעומת מאות אלפי משפחות העומדות בכללי הזכאות. ועדת טרכטנברג המליצה לשווק 5,000 יחידות דיור במסלול "מחיר למשתכן", אך בפועל שווקו רק 2,500, ובגלל מיעוט השיווקים לא הייתה למסלול הזה השפעה על מחירי הדיור הכלליים.

שכירות ארוכת-טווח: רוב המכרזים נכשלו

גם הפרויקטים שהובילה רמ"י לשכירות ארוכת-טווח נעשו ללא שנבחנו היקפי ההנחות וההשפעה התקציבית שלהן וללא עבודת מטה. רוב המכרזים של רמ"י נכשלו, ומתוך 10 מכרזים ששווקו ב-2012 רק באחד השתתף גורם מוסדי.

ממכרזים בהיקף של כ-1,500 יחידות דיור שווקו רק כ-400 יחידות, ומתוכן רק 114 יחידות דיור הופנו לזכאים לדיור בר-השגה בתנאים של שכירות מוזלת ומפוקחת.

ביחס לעלות הגבוהה בקרקע וההנחות בהיקף של 1.7 מיליון שקל לכל יחידת דיור, ההישג הוא דל מאוד. המבקר צפוי לקבוע כי ההנחה הזאת היא הטבה מופלגת הניתנת למעטים, בניגוד לאינטרס הציבורי.

למעשה, הפרויקטים לשכירות ארוכת-טווח של רמ"י הופסקו לחלוטין עם הקמת הממשלה החדשה. שר השיכון אורי אריאל הפסיק את פעילות רמ"י בפרויקטים להשכרה ארוכת-טווח, וזאת לטובת תוכנית "דירה להשכיר" של שר האוצר יאיר לפיד, שבה התחייב לבנות בתוך 10 שנים 150 אלף דירות להשכרה לטווח ארוך. עד כה יצאו 3 מכרזים, ואחד מהם נכשל.

כיוון שצוות הביקורת בחן את פעילות הגופים עד אמצע 2013, הדוח אינו צפוי לכלול התייחסות לתוכניות "דירה להשכיר" ו"מע"מ אפס" של לפיד ו"מחיר המטרה" של אריאל כאל תוכניות לבניית דיור בר-השגה המגדירות קריטריונים לזכאים ליהנות מהפרויקטים.

המבקר צפוי להמליץ למשרדי הממשלה להסדיר את התחום של דיור בר-השגה מבחינה תכנונית ותפעולית, כולל מערכת קריטריונים ברורה, להסדיר את שוק השכירות באופן המאזן בין שוכרים למשכירים, ולמצוא דרכים לשלב בו משקיעים וגופים מוסדיים.