המבקר: אין סיבה מוצדקת לשיעורי הארנונה ברשויות המקומיות

‎‎בחודש אוגוסט אשתקד פרסם "גלובס" סדרת כתבות תחת הכותרת "עושק הארנונה", אשר הצביעו על האופן הלקוי שבו גובות רשויות מקומיות בישראל את מס הארנונה מהתושבים. מהתחקיר עלה כי כל רשות מקומית גובה ארנונה על פי שיטת חישוב שונה, כך שפערי תשלום הארנונה שישלמו שני תושבים המתגוררים בשתי ערים גובלות על דירה זהה, מגיע לעשרות אחוזים ולעתים מתקרב אף ל-100%. זאת, כאשר החוק הקיים אינו מאפשר לרשויות או למשרדי הממשלה לאשר שינוי בשיטות החישוב הקיימות.

‏חודש לאחר פרסום התחקיר, באוקטובר 2013, החל משרד מבקר המדינה לבחון את אופן גביית הארנונה ב-12 רשויות מקומיות, ביניהן באר שבע, בני ברק, חיפה, זכרון יעקב, עפולה ופקיעין. מהביקורת שנמשכה עד פברואר 2014, עולים ממצאים זהים לאלה שעליהם הצביע "גלובס" לפני שנה. כך, מדוח המבקר עולה כי בשנת 2012 הטילו הרשויות המקומיות ארנונה בסך כולל של 26 מיליארד שקל, שהיוו 71% מסך ההכנסות העצמיות שלהן לאותה שנה. עוד הסביר המבקר, כי המקור העיקרי להכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות הוא מס הארנונה. ‏‎"‎משרד מבקר המדינה לא מצא את מערכת הנימוקים, הסיבות וההצדקות ההגיוניות לשיעורי הארנונה המוטלת, הלכה למעשה, על ידי הרשויות המקומיות", קבע המבקר. "כל רשות מטילה ארנונה בשיטה התוספתית, מבלי שנבחן סרגל הצרכים הדרוש לה למימון פעילותה. על אף החלטת הממשלה שהתקבלה כבר לפני שמונה שנים להקים ועדה ציבורית לרפורמה בארנונה, המלצותיה טרם הועברו לשרי הפנים והאוצר".

‏כך למשל, מצא המבקר כי שיטת חיוב הארנונה שונה מרשות מקומית אחת לאחרת באופן כזה שחלקן נוהגות לגבות תשלום גם על שטחים הצמודים לדירות כמו מרפסות, חניות ומחסנים, בעוד שחלק מהרשויות אינן גובות תשלום בגין שטחים אלה. הבדיקה העלתה שחוסר האחידות בשיטות המדידה יוצר הבדלים משמעותיים בין הרשויות המקומיות בקביעת שטחיהם של נכסים זהים, בעלי אותו שטח רצפה, החייבים בארנונה. כך למשל, דירה בבניין משותף ששטח רצפתה 100 מ"ר ומוצמדים לה מרפסת פתוחה בשטח 20 מ"ר ומחסן של 10 מ"ר, תחויב על ידי עיריית תל אביב לפי 130 מ"ר; על ידי עיריית גבעתיים היא תחושב לפי 155 מ"ר; ועל ידי המועצה המקומית גני תקווה היא תחושב לפי 180 מ"ר. "ההבדלים בשיטות המדידה בין הרשויות המקומיות יוצרים שונות גדולה בסכומי הארנונה שמוטלים על נכסים דומים הנמצאים ברשויות מקומיות שונות", קבע המבקר בדוח. "שונות כזאת גורמת לאי-שוויון בחלוקת נטל המס בין המחזיקים בנכסים השונים". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הפנים והאוצר לפעול להנהגת שיטה אחידה לחישוב שטח נכס, ובכלל זה קביעת סוגי ההצמדות והשטחים המשותפים שיתווספו לשטח הנכס לצורך הטלת הארנונה‎.‎‏

‏עוד מצא המבקר כי רשויות מקומיות רבות החליטו להוסיף תתי-סיווגים רבים ל-12 הסיווגים הראשיים שנקבעו בחוק לגביית ארנונה. כך למשל, המועצה האזורית חבל אילות הגדירה 1,115 תתי-סיווגים על ידי חלוקת שטח המועצה לאזורים שונים רבים, דבר שיצר קושי בהפעלת מערכת הגבייה של המועצה. כמו כן, הן סיווגו באופן שונה נכסים שנעשה בהם שימוש זהה, כמו בתי חולים. בעוד שבעיריות באר שבע, תל אביב, נצרת וירושלים הוגדר תת-סיווג של בתי חולים לצורך חיוב בארנונה, הרי שבעיריות חיפה וכפר סבא נכללו בתי חולים בתת-הסיווג "עסקים אחרים". כך גם לגבי בתי כלא. בעוד שהמועצה האזורית חוף השרון הגדירה סיווג ספציפי לבתי כלא, הרי שבערים רמלה והמועצה האזורית חוף הכרמל, נכללו מבני המגורים של בתי הכלא בסיווג הרגיל של מגורים. "לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הפנים והאוצר והרשויות המקומיות לקבוע רשימה מוסכמת, תמציתית ו'סגורה' של סיווגים ותתי-סיווגים לגביית ארנונה, להגביל את מספר האזורים הניתנים להגדרה בצו הארנונה של כל רשות, ולקבוע אמות מידה קבועות לחלוקתם", קובע המבקר. "זאת כדי לפשט את הליך הטלת מס הארנונה, למנוע אי-ודאות וסיווג שגוי של נכסים ולחתור לשוויון ולחלוקה צודקת בין חייבי המס".

‏‎‎ערי עולים ללא עולים

ממצא נוסף שעליו מצביע המבקר בדוח הוא היקפן הגדול של הבקשות לאישור חריג של תעריף הארנונה שאישרו משרדי הפנים והאוצר, המסתכמות בשנת 2012 ב- 92 בקשות ובשנת 2013 ב-62 בקשות. המבקר כותב כי היקף הבקשות שאושרו אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החקיקה, ולמעשה הפך את החריג לכלל ומשמש אמצעי לעקיפת המנגנון והתכלית של החוק הקיים המגביל את הרשויות המקומיות מלהעלות או להוריד את תעריפי הארנונה. "משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שבמשך שנים רבות, וחרף הערות נשנות של בית המשפט העליון ומבקר המדינה, לא צומצם השימוש באישורים חריגים להטלת ארנונה, ומשרדי הפנים והאוצר לא פעלו לשינוי השיטה לקביעת תעריפי הארנונה", קבע המבקר. "משרד מבקר המדינה העיר למשרדי הפנים והאוצר כי נוכח מספרן הרב של הבקשות לאישור חריג מצד אחד, והליך האישור המסורבל מצד שני, עליהם לבחון מחדש ובאופן יסודי את כל נושא האישור החריג - ובכלל זה לגבש פתרון זמני לשלב הביניים".

‏עוד עולה מהדוח כי רשויות מקומיות העניקו הנחות בארנונה בניגוד לחוק. כך למשל, בעוד שתקנות הארנונה בעיריית בני ברק קובעות כי משפחה עם ילד נכה זכאית להנחה בשיעור של 33% בארנונה, הרי שהעירייה העניקה הנחות בשיעור של 66% לעשרות בתי אב שבהם ילד נכה. בנוסף נמצא, כי עיריית עפולה המשיכה להעניק הנחות בארנונה למחזיקים שהיו זכאים להנחה בחייהם גם לאחר שהם נפטרו‏‎.‎‏

‏אחד הליקויים הבולטים שעליהם הצביע "גלובס" בתחקיר הוא תופעת גביית הארנונה מערים המוגדרות עדיין כערי עולים, בעוד שבפועל הן כבר אינן כאלה. כזכור, בשנת 1995 הוכרזו כמה יישובים בישראל כערי עולים. עד שנה זו ועל פי חוק, מוסדות מדינה היו פטורים מתשלום ארנונה, אולם משנת 1955 בוטל הפטור ומוסדות המדינה הפועלים בתחומן של ערי עולים מחויבים בתשלום של 100% ארנונה לרשות המקומית. ב-1998 בתיקון חקיקה נקבע כי המדינה תשלם ארנונה בשיעור מופחת על נכסיה, אך עדיין תשלם ארנונה בשיעור מלא על נכסים בערי עולים.

‏אלא שהיום עדיין מוגדרות 61 ערי עולים, כאשר בהרבה מהן כבר מזמן אין עולים והן נחשבות לערים מבוססות כמו רמת השרון, למשל. למרות זאת, הן עדיין נהנות מהכנסות ארנונה גבוהות יחסית בגין כל מ"ר של נכסי ממשלה הנמצאים בתחומה, בהשוואה לרשות שלא הוגדרה כעיר עולים. המבקר מצא, כי עיריית נהריה, למשל, מוגדרת כעיר עולים, ולכן מחייבת את המרכז הרפואי לגליל השייך למשרד הבריאות בארנונה שנתית של 8.4 מיליון שקל. זאת, לעומת סכום של 3.8 מיליון שקל שהיה מוטל על המרכז הרפואי אם עיריית נהריה לא הייתה מוגדרת כעיר עולים . המבקר כותב כי "משרד מבקר המדינה העיר בחומרה למשרדי הפנים והאוצר על כך שטרם קבעו מנגנון לעדכון רשימת ערי העולים בהתאם לאמות מידה אובייקטיביות ומהימנות, אף על פי שבעבר הוא כבר העיר להם על כך. השיהוי בטיפול בנושא זה מנציח מצב לא תקין שבו רשויות מקומיות מסוימות נהנות מתוספת הכנסות מארנונה של נכסי מדינה אף על פי ששיעור העולים באוכלוסייתן נמוך, בעוד שרשויות אחרות מחייבות נכסים אלה בשיעור חלקי בלבד אף על פי ששיעור העולים באוכלוסייתן גבוה".

‏‎‎לא גובים חובות

חלק נוסף בדוח המבקר מתייחס להיקף העצום של חובות הארנונה לרשויות המקומיות המוגדרים כחובות אבודים שאין יכולת לגבותם. "הבדיקה העלתה תמונה עגומה ומדאיגה בכל הנוגע לטיפול הרשויות המקומיות בהיקף העצום של חובות הארנונה שאינם משולמים להן", קובע המבקר. "בסוף 2012 הסתכמו החובות בכ-27.5 מיליארד שקל. היקף החובות בשנה זו היה גבוה ביותר מ-9 מיליארד שקל מהגירעון המצטבר ומעומס המלוות שלהן גם יחד. השיעור המשוקלל של גביית הארנונה ברשויות המקומיות עמד באותה שנה על 42%, וב-20 מהן היה נמוך אף מ-10%".

המבקר מתאר כי בהיעדר הסדרה של הסוגיה אימצה לעצמה כל רשות מקומית, על פי דרכה, כללים שונים להגדרת חובות ארנונה שיש חוסר ודאות לגבי גבייתם כ"חובות מסופקים". בסוף 2012, 62% מסך חובות הארנונה לרשויות המקומיות, שהם 17 מיליארד שקל, הוגדרו כמסופקים. משרד הפנים הציג את חובות הארנונה בדוחות השנתיים שלו ללא החובות המסופקים, וכך ייפה את התמונה האמיתית של היקף החובות ונתן לגיטימציה לרשויות המקומיות להתייחס לחובות המסופקים כאל חובות אבודים שאין כל יכולת לגבותם.

‏‏"הבדיקה העלתה ליקויים רבים בהליכי הרישום, המעקב והגבייה של חובות הארנונה על ידי הרשויות המקומיות. חובות כלפי כמה מהרשויות המקומיות התיישנו בשל אי-נקיטת הליכים לגבייתם. רשויות מקומיות הפסיקו או עיכבו הליכי גבייה של חייבי ארנונה בתחומיהן בלי שנמצאו מסמכים המעידים על הסיבות לכך". קובע המבקר. "רשויות מקומיות מחקו חובות אבודים ושאינם אבודים שלא בהתאם לחוק ולנוהל מחיקת חובות, וללא אישור משרד הפנים כמתחייב". המבקר מוסיף כי על משרדי הפנים והאוצר לפעול להעמיד לרשותן של הרשויות המקומיות כלים נוספים שיסייעו להן בהתמודדות עם גביית חובות הארנונה. "מן הראוי שפעולות אלה יגובו בחוק ובנהלים ויסדירו גם את תחומי הסמכות והאחריות", מציין המבקר‎.‎‏

‏המבקר מסכם כי משרדי הפנים והאוצר היו ערים לחוסר האחידות, לסרבול ולעיוותים המאפיינים את מערך הארנונה ברשויות המקומיות, ובמשך השנים הקימו ועדות רבות לטיפול בנושא. האחרונה והמקיפה שבהן הוקמה ב-2007, אולם המלצותיה לא הוגשו ולא נידונו בשום פורום. "אחרי שנים רבות שבהן לא זכה הנושא לטיפול יסודי, הגיעה העת שמשרדי הפנים והאוצר, בשיתוף משרד המשפטים, יבצעו רפורמה עמוקה להסדרה מקיפה וקוהרנטית של סוגיית הארנונה ברשויות המקומיות, בין היתר באמצעות התקנת תקנות וייזום תיקון של סעיפי חוק". ‏‎‎‏

 תעריפי ארנונה