מה לא עושים כדי להעביר רפורמה

1. בתחילת השבוע הודלף, כנראה על ידי אגף התקציבים באוצר, מתווה חדש לעוד אחת מאותן "רפורמות" בחברת החשמל, עוד איזשהו רעיון שהגו שם לפתרון הבעיות של משק החשמל, עוד רעיון עוועים שזכה, כצפוי, לעוד כותרת יפהפייה ומפרגנת שמציגה את אגף התקציבים בפרט ואת משרד האוצר בכלל כמי שיוזם רפורמות ופועל ללא לאות למען האינטרס הציבורי. לפני זמן מה תיארנו את פארסת הכותרות על הרפורמות בחברת החשמל ("לא רואים את האור").

מאות ידיעות סרק מהסוג הזה התפרסמו וכנראה עוד יתפרסמו בשנים הקרובות ויפרנסו היטב את המדורים הכלכליים, את העיתונאים ואת אבירי הרפורמות. בסופו של דבר, זה מאוד פשוט: פטפוטים על רפורמה לחוד ומעשים לחוד, והפער ביניהם אדיר. אם מדברים על "רפורמה" כל כך הרבה זמן, ו"רפורמה" עדיין אין, אז הכל דיבורים בעלמא, גם הפטפוטים בשאלה מי אשם - משרד האוצר ורשות החשמל, הוועד, ההנהלה, הדירקטוריון או כוח עליון מהחלל החיצון.

אין פלא שההנהלה והוועד חתמו על מיני רפורמה השבוע שבה הסכימו להוציא 400 עובדים לפרישה מוקדמת (מעט מדי ומאוחר מדי, אבל לפחות צעד ראשון ונכון) ואין פלא שהאוצר כועס על כך שלא עודכן. הם יריבו, הם ידליפו ואנחנו נשלם. אפשר להניח שגם אורי יוגב, מנהל רשות החברות הממשלתיות ולשעבר הממונה על אגף התקציבים, כועס שלא עודכן. אגו יש כאן בשפע; היו בטוחים שהוא לא משרת את האינטרס הציבורי.

הדבר החשוב מכול הוא תוצאות החידלון הזה והריבים הללו. רק נזכיר שמדינת ישראל, באמצעות משרד האוצר ורשות החשמל, היא הריבון, כלומר, הבעלים של חברת החשמל; היא זו שממנה את מנהליה ואחראית לתוצאותיה.

לא לחינם הגדרנו את עו"ד אורית פרקש-הכהן, יו"ר רשות החשמל, הרגולטור הראשי של משק החשמל, "הרגולטורית הכושלת ביותר בהיסטוריה של משק החשמל". במשמרת שלה חובותיה של חברת החשמל המריאו לשיא של קרוב ל-70 מיליארד שקל. במשמרת שלה הפסדיה של החברה מוסיפים להיערם. במשמרת שלה הופרט למעשה קרוב ל-20% מכוח הייצור של החשמל בישראל, עם מבנה תעריפים בעייתי בלשון המעטה. במשמרת שלה נחשפה שערוריית הגז המצרי ונזקיה לצרכן הישראלי (למען ההגינות נאמר שהשערורייה הזאת קרמה עור וגידים עוד לפני הקדנציה שלה; היא כיהנה אז כיועצת המשפטית של רשות החשמל).

הנה תזכורת לאותה שערורייה: ההסכם המשונה לרכישת גז טבעי ממצרים קרס עם שלטון מובארק, ויחד איתם קרסה חברת אמפל בשליטת יוסי מימן, אדריכל ההסכם. קריסת אמפל העלתה באש כמיליארד שקל מכספי משקיעים, אבל זה באמת הנזק הקטן יחסית. בעקבות קריסת ההסכם של יוסי מימן וחוסיין סאלם (שנמלט לספרד) עם מדינת ישראל וחברת החשמל שבבעלותה (הנושא נמצא עתה בבוררות) והעובדה שהערבויות הסמליות מאוד שניתנו להסכם (עוד דבר תמוה) לא מומשו עדיין - תעריף החשמל לצרכנים קפץ בכ-30% בתוך קצת יותר משלוש שנים.

מדובר בכ-6 מיליארד שקל בשנה, כ-18 מיליארד שקל בשלוש השנים האחרונות. אם חברת החשמל ומדינת ישראל היו נערכות כראוי לתסריט שבו ההסכם קורס, אפשר היה להציל לפחות חצי מהסכום, אם לא שני שלישים ממנו, כלומר יותר מ-10 מיליארד שקל. אלו הסכומים העצומים של הנזק, ואיש אינו מצייץ, כולל פרקש-הכהן. השערורייה הזאת - על החוקרים הפרטיים שהופעלו בגינה, על אנשי העסקים סביבה ועל הרגולטורים שהיו אחראים לה - כל-כולה נקברה תחת מסך הערפל וקשר השתיקה, בעיקר של הרגולטורים, שהיו שותפים ואחראים לגיבושה. אנחנו יכולים להבטיח לכם: ברגע שמישהו יהיה אמיץ דיו לפתוח בבדיקה של העסקה הזא ת, קופת השרצים תיחשף לעין כול במלוא כיעורה.

2. עסקה אחת קטנטנה, ממש פצפונת, יכולה ללמד הרבה על מה שקורה במשק החשמל. דיווח לקוני ודי חסכן בפרטים של חברת שיכון ובינוי (בשליטת שרי אריסון) בחודשים האחרונים לימד אותנו שהחברה מכרה שורה של מתקנים סולאריים פוטו-וולטאיים בהספק של 24 מגוואט (בוטנים במונחים של משק החשמל) ברווח יפה מאוד: תחילה דווח על רווח של 100 מיליון שקל ואחר כך זה ירד ל-75 מיליון שקל. הן הדוחות והן הדיווחים של שיכון ובינוי אינם מספקים די פרטים כדי לאמוד את שיעור התשואה על ההון העצמי כתוצאה מהעסקה, אבל ברור שהעסק הזה, בן שלוש שנים בסך הכול, הניב תשואה על ההון שנתית דו-ספרתית נדיבה מאוד לשיכון ובינוי.

פנינו לחברה בבקשה לקבל פרטים מלאים על העסקה אבל העלינו חרס. שיכון ובינוי הפנתה אותנו בחזרה לדוחות הכספים עם המידע החלקי ותשובתה מדברת בעד עצמה. הרוכש, האוליגרך יצחק מירילשווילי, שילם כנראה קרוב ל-180 מיליון שקל ולקח על עצמו את חובות המתקנים המוערכים ב-250-300 מיליון שקל, שהחלו לפעול במהלך 2013. השורה התחתונה היא שהרווח המאוד-מאוד יפה הזה (שלא תטעו: יזמים צריכים להרוויח, זה רק עניין של מידתיות) הוא תוצאה של מדיניות התעריפים הנדיבה מאוד והמעוותת מאוד של רשות החשמל ופרקש-הכהן, בגיבוי אגף התקציבים.

המוטו שלהם היה ברור: חייבים להפריט חלק גדל והולך של ייצור החשמל בישראל ובשביל זה צריך להגן על כל השחקנים החדשים שמייצרים חשמל ולצ'פר אותם. בזמן האחרון יש נסיגה כלשהי ממדיניות התעריפים הזאת, שאת ביטוייה אפשר לראות במאבקים המשפטיים ובעתירות לבג"ץ של יצרני החשמל הפרטיים.

פרט קטן נוסף: את העסקה הזאת, אפשר להניח, מכיר היטב אמיר לוי, הממונה על התקציבים הנוכחי. בתפקידו הקודם הוא שימש מנכ"ל שיכון ובינוי אנרגיה מתחדשת והמתקנים הסולאריים שנמכרו היו תחת ניהולו ואחריותו.

3. לפני כמה חודשים נפגשנו עם בכיר באגף התקציבים לשיחה שהייתה על התפר שבין כלכלה לתקשורת. אמרנו לו שלעתים האגף משתמש בעוצמתו וביכולת השליטה שלו על תקציב המדינה באופן מוגזם, ומנהל קמפיינים תקשורתיים שעיקרם הפחדה בנושאים שנויים במחלוקת. אמרנו גם שמבחוץ נראה כאילו אגף התקציבים מריץ אג'נדות פרטיות של אנשיו, אף שהצדק והתוצאות לא ממש איתם. הוא הנהן קלות ואמר שלפעמים צריך לעזור להם, כמו במקרה של הצעת החוק לפירוק תאגידי המים של ח"כ מירי רגב.

חייכנו במבוכה. באותו זמן ניהל אגף התקציבים קמפיין, באמצעות כתבי הבית שלו, נגד ההצעה לפירוק תאגידי המים. כדרכו של אגף התקציבים, זה היה קמפיין אלים ומפחיד שבו מעיפים מספרים מנותקים לחלוטין מהמציאות, בדיוק כמו ההפחדות המיותרות שהוא השמיע בנוגע להעלאת שכר המינימום. הצעת החוק תוארה ככזו שתגרום נזק במיליארדי שקלים ותסב נזק קשה למשק המים. ממש אפוקליפסה עכשיו.

האמת הפוכה לחלוטין: ה"רפורמה" שיזם אגף התקציבים במשק המים "הצליחה" מעבר למשוער. הוקמו יותר מ-60 תאגידי מים, רובם מיותרים, שיצרו עוד מנגנונים וג'ובים מיותרים, שתרמו לעליית מחירי המים. עד עכשיו התועלת של התאגידים בשיקום ובשיפור התשתיות מוטלת בספק. דבר אחד גם אגף התקציבים יודע: אין צורך בעשרות תאגידי מים במדינה כה קטנה, אבל זה לא הפריע לו לנהל קמפיין מוזר נגד האינטרס הציבורי רק בגלל האגו שלו ושל פקידיו. לעזאזל הצרכנים. אנחנו, אגף התקציבים באוצר, נגן על הרפורמה הכושלת שיזמנו ויהי מה - גם במחיר של תעמולה כוזבת.

4. לא פעם ולא פעמיים כתבנו כאן על התפקוד של אגף התקציבים באוצר, ולא ממש בחיוב. לאחרונה פרסם ד"ר ראובן פרנקנבורג, מפורום קהלת למדיניות, מסמך מרתק על תפקוד האגף, ועל פי הפרסומים המסמך הזה חולל סערה באוצר. לא בדיוק. אנשים שאיתם שוחחנו ומכירים היטב את האגף דיברו דווקא על מבוכה ולא סערה. מבוכה על שכך מנוהל תקציב המדינה; הרי אגף התקציבים הוא זה שעומד במרכזו של תהליך גיבוש התקציב מדי שנה ונחשב אחד הגופים השלטוניים החשובים ביותר במדינה.

ד"ר פרנקנבורג פרש בפברואר 2014 ממשרד האוצר, אחרי שירות של 40 שנה במגוון תפקידים באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי. הוא כיהן כחשב ב-9 יחידות ומשרדי ממשלה. את המסמך שלו חיבר בעזרתו של עובד לשעבר באגף התקציבים שביקש להישאר בעילום שם. הנה כמה ציטוטים מדאיגים מתוכו:

"עובדי האגף הם כמעט ללא יוצא מן הכלל כלכלנים שהתחילו את עבודתם הממשלתית באגף ונשארו בו ללא הפסקה. נדיר למצוא עובד באגף התקציבים שעבד במשרה משמעותית אחרת לפני כן, פרט לממונה עצמו. העובדים מגויסים מתוך האוניברסיטאות (בדרך כלל האוניברסיטה העברית - א"צ), מתחילים כרפרנטים, מתקדמים לדרגה של רכז, וספורים מביניהם מגיעים לדרגה של סגן ממונה. ההתקדמות מהירה: אחרי כמה שנים כרפרנט - המתפקד בדרך כלל כאחראי לתקציב של משרד יחיד או יחידה גדולה - יתקדם העובד למעמד של רכז. הוא ישרת כמה שנים כרכז ויתפקד כאחראי לתקציביהם של כמה משרדים. כמה מן הרכזים המוצלחים עושים סיבוב נוסף כרכזים, אך אחר כך צריכים לעבור למסלול חדש ולעזוב את האגף".

"העובד פורש בדרך כלל באמצע שנות השלושים לחייו. במישור הרשמי הוא יכול להישאר באגף התקציבים. כפי שעושים לא מעט עובדים ביחידות אחרות של משרד האוצר, היות שאין מסורת של פיטורי עובדים בממשלת ישראל. אך הסביבה המקצועית של אגף התקציבים מצפה שהוא יפרוש למגזר העסקי או למשרד ממשלתי אחר. בדרך כלל, מטבע הדברים, מקום העבודה החדש יהיה קשור לתחומים שבהם עסק כאשר עבד באגף... העובדים צעירים מדי ושאפתנים... הם יודעים כי הם ישהו באגף שנים מעטות בלבד, וקיים חשש שחלק מהם דואגים לבנות את עתידם בד בבד עם מתן השירות לציבור".

הערה שלנו: זו הדלת המסתובבת הקלאסית, והמחשנו זאת בעבר באמצעות תאגיד התחבורה הגדול בישראל - אגד - שהפך ללשכת התעסוקה של בכירי אגף התקציבים. אותם בכירים האחראים לגיבוש הסכמי הסובסידיה של תאגידי התחבורה.

"הממונים על התקציבים חסרים השכלה מתאימה וניסיון מספיק לתפקיד הכבד שהוטל עליהם... השכלה כלכלית אינה מספיקה לתפקיד הזה..."

"הרפרנטים והרכזים של אגף התקציבים מגיעים לתפקידם במצב של 'לוח חלק'. הם סיימו לימודי תואר ראשון בכלכלה באוניברסיטה, וזאת כל הכשרתם לתפקיד. את הממשלה, את תפקידיה ואת המבנה שלה הם מכירים, אם בכלל, רק מקריאת עיתונים או מצפייה בטלוויזיה. הם לא קיבלו כל הכשרה בניהול משא ומתן; הם לא למדו מעולם תיאוריה של שיטות תקצוב. אף על פי כן הם יכולים למצוא את עצמם בקלות, חודש אחרי קליטתם במשרד האוצר, יושבים מול מנכ"ל של משרד ממשלתי ודנים איתו על תקצוב משרדו, או משתתפים בישיבה של ועדת הכספים של הכנסת ומסבירים הקצבה תקציבית של מיליוני שקלים. מובן מאליו שהרפרנט אינו מכיר את עבודת המשרד שהוא מתקצב; לא רק שהוא אינו מכיר את תולדות המשרד, את מבנהו ואת בעיותיו הפנימיות, סביר מאוד שהוא אינו יודע במדויק אפילו מהם תפקידי המשרד, על אילו חוקים המשרד מופקד, ואילו החלטות ממשלה הוא אמור ליישם".

"חלק מפורשי אגף התקציבים עוברים לתפקידים בכירים במשרדי הממשלה השונים - בדרך כלל אלה שתקציביהם היו בטיפולם. רובם עוזבים את הממשלה, ושוב - לגופים שתקציביהם היו בטיפולם, אם במישרין ואם בעקיפין... יש חשש שעובד השוקל לעבור בעתיד הקרוב לגוף אחר לא יצליח לנתק את עצמו משיקולים אישיים, מה שיקשה עליו לטפל בעייניו של גוף זה ללא משוא-פנים ובענייניות מוחלטת".

5. הציבור ממש לא יודע זאת, אבל כמה סגני ממונה על התקציבים, בשנות השלושים לחייהם, מרכזים בידיהם עוצמה בלתי נתפסת ועוסקים בתחומים מורכבים מאוד. מתחת לממונה יש שישה סגנים: אחראי צוות שיכון, פנים ורשות מקרקעי ישראל (ערן ניצן, בן 39), אחראי צוות ביטחון ומינהל (נח הקר, בן 33), אחראי צוות תשתיות, אנרגיה, תחבורה מים וחקלאות (אודי אדירי, בן 37, מי שאחראי על קמפיין המים המופרך), האחראי על צוות החברתי, הכולל בריאות חינוך ותעסוקה (יאיר פינס, בן 35), האחראית על צוות מאקרו ותקציב (יעל מבורך, בת 34) והאחראי על צוות העוסק בהשכלה גבוהה, במידע, בתקשורת ובתעשייה (יוני רגב, בן 37).

אלו אותם "צעירים שאפתנים" כפי שהוגדרו במסמך של פרנקנברוג, ואת רובם, אם לא כולם, תמצאו במשרות בכירות בסקטור הממשלתי או בסקטור הפרטי מיד עם פרישתם הקרובה, או כ"יועצים" חיצוניים לאגף עצמו או למשרדים ממשלתיים אחרים.

הבעיה העיקרית של אגף התקציבים היא בכישלון המתמשך שלו בניהול ההוצאה הממשלתית באופן הטוב והיעיל ביותר כדי שלאזרחים יהיו, בין היתר, שירותים טובים יותר (במסמך זה נקרא "הזרמת כספים וספיגתם בחזרה"). כסף, אנחנו טוענים פה כבר זמן רב, יש; הבעיה היא איך מנהלים אותו. הרי ענייני התקציב של מדינת ישראל מתנהלים מדי שנה או שנתיים כמו באסטה בשוק הכרמל. משכפלים את התקציב הקודם (במסמך זה מכונה: "האגף בונה את תקציביו לפי שיטת ההדרגתיות: התקצוב תמיד מתייחס לתקציב האחרון שאושר על ידי הכנסת"), מוסיפים בסעיף הזה, מחסירים בסעיף ההוא, בהתאם לדרישות קבוצות כוח והגידול הטבעי, מעבירים לפעמים מתחת לבאסטה "רזרבות", בלי שאף אחד יידע או יראה. אין בפועל מעקב אחרי תוכניות עבודה של משרדי ממשלה, אין בפועל בדיקה של ביצועי התקציב במשרדי הממשלה, אבל יש חיכוך גבוה מאוד עם פוליטיקאים, שמביא לתוצאות עגומות, כפי שכולנו רואים בחקירות מקרי השחיתות האחרונים.

אנשי אגף התקציבים, מוכשרים ככל שיהיו, לא ישמחו לשמוע זאת, אבל הם מכירים את הריטואל: לפעמים הם עוצמים עין בוועדת הכספים להעברות שונות ומשונות, רק כדי לקדם רפורמות שהם מאמינים בהן. הם עושים יד אחת עם הפוליטיקאים ובפועל הופכים שותפים מלאים לסיאוב. גם הם צריכים להודות ביושר: הרפורמה הכי נחוצה היא בניהול התקציב. יש כמה רעיונות, יש כמה מסמכים, צריך רק להוציא אותם לפועל. זה הרי מוכר להם, לא?

 אורית פרקש הכהן אורי יוגב אמיר לוי / איור: גיל ג'יבלי

 הממונים על התקציבים