בין סוציאליזם לניאו-קפיטליזם: מהי הדרך שתביא לצמיחה?

בתגובות למאמר שפרסמנו בשבוע שעבר, שבו הצגנו הצעה למטרות הכלכליות של ישראל לקראת 2020, היו ששאלו: מה חדש? האם בכלל יש ויכוח על מטרות כמו "חיים בכבוד", "ביטחון כלכלי", "צמצום האי-שוויון" או אפילו "צמיחה בת-קיימא"? ובכן, ייתכן שיש מקום להבהרה: המטרות המוצהרות של המדיניות הכלכלית בשנים האחרונות הן אחרות ועוסקות בעיקר באמצעים להשגת המטרות ולא במטרות עצמן: צמצום הוצאות הממשלה, צמצום הגירעון ויחס חוב לתוצר ויצירת מבנה שוק תחרותי במשק.

המילים השכיחות במסמכי המדיניות הן "הגברת התחרותיות", "צמצום הוצאות הממשלה", "ביצוע רפורמות", "הפחתת הרגולציה" ועוד. מניסיוני בהובלת תהליכים אסטרטגיים במערכות גדולות, מילים משפיעות על מעשים, ואם הדגלים המורמים עוסקים באמצעים טכניים כמו גודל הממשלה ומבנה השוק, יש נטייה לשכוח את האדם שמאחוריהם, בעוד שאם שמים את האדם וצרכיו במרכז, אזי כולם מכוונים לשרת אותם ובונים את האמצעים בהתאם, ולא להיפך.

היום נעבור שלב אחד הלאה ונעסוק בתפיסה הכלכלית, בגורמים המונעים כיום השגת צמיחה בת-קיימא ומכלילה ובדרכים לשינוי המצב.

מהי צמיחה בת-קיימא ומכלילה?

התנאי המרכזי להשגת רוב המטרות הכלכליות הוא "צמיחה בת-קיימא" ולכן נתחיל בה את הדיון. "צמיחה בת-קיימא" (Sustainable Growth) שונה מצמיחה רגילה באופן שבו היא נוצרת. כאשר אנחנו רואים נתוני צמיחה, עלינו לשאול את עצמנו כמה שאלות: האחת היא אם הצמיחה היא תוצאה של עליית מחירים. למשל, עליית מחירי הדיור גורמת עלייה במרכיבי התוצר הנמדד, דרך עלייה בהיקף המשכנתאות, היקף האשראי לקבלנים, שכר העובדים וכו'. בעשור הקודם, חזינו בצמיחה המבוססת על בועת נדל"ן בארה"ב ומדינות נוספות וכתוצאה מכך במשבר כלכלי עולמי. זו הייתה צמיחה שהתבטאה בגידול בתוצר, אבל כיום אנחנו יודעים שהיא לא הייתה בת-קיימא.

השאלה השנייה היא אם הצמיחה היא תוצאה של התנפחות מגזר אחד על חשבון אחרים. בעקבות רפורמת בכר נמכרו קופות הגמל מהבנקים לבתי ההשקעות וחברות הביטוח, הם לקחו הלוואות כדי לממן את הרכישה, גייסו אנשים ושכרו משרדים לתפעל את הקופות והעלו את דמי הניהול. מהלכים אלה נרשמו בנתונים הלאומיים כצמיחה כלכלית, אולם לא הייתה זו צמיחה בת-קיימא, מאחר שהיא שיקפה בעיקר העברת כסף מהחוסכים לחברות הביטוח ובתי השקעות ומהם לבנקים.

שאלה שלישית היא אם הצמיחה היא תוצאה של מכירת משאבי המדינה והתנפחות מחיריהם. זה מה שקרה ברוסיה. המדינה הקומוניסטית הפכה קפיטליסטית, נכסי המדינה הועברו לאוליגרכים, התשתית התעשייתית הוזנחה וכל הצמיחה שנרשמה התבססה על הכנסות מנפט וגז, עד הנפילה לאחרונה. גם חלק גדול מהצמיחה בשנים האחרונות בישראל נבע ממכירת משאבים - מעליית מחירי האשלג וממכירת משאבי ההון האנושי דרך אקזיטים של חברות הזנק לגורמים זרים. בכל המקרים הללו, הנתונים אכן הציגו צמיחה, אך זו לא הייתה בת-קיימא.

ובכן, "צמיחה בת-קיימא" אמורה להתאפיין בכך שהיא נמשכת כמה וכמה שנים ומופרעת רק על ידי אירוע אקסוגני (למשל מלחמה, משבר כלכלי עולמי או החלפת מדיניות שלטונית). מאפיין נוסף הוא שהיא נובעת מהשקעות ופיתוח פעילויות יצרניות, המביאות לגידול בייצוא מוצרים ושירותים המיוצרים בארץ ולא מכירת משאבי המדינה. במדינות רבות בעולם, נהוג להתייחס גם לניצול מושכל ומאוזן של משאבי הטבע והסביבה, כדי להימנע מכליה מהירה שלהם.

לפי הגדרות הבנק העולמי, "כדי שהצמיחה תהיה בת-קיימא היא חייבת להיות לרוחב כל הסקטורים של האוכלוסייה ולכלול את רוב כוח העבודה הקיים במדינה". צמיחה כזאת מוגדרת "צמיחה מכלילה" (Inclusive Growth) - צמיחה "המאפשרת לאנשים לתרום וליהנות מהצמיחה". אם כך, מאפיין נוסף של הצמיחה שאנחנו מחפשים הוא שכלל הציבור משתתף בתהליך הצמיחה ובפירותיה, וכתוצאה מכך יש ירידה ברמת העוני וברמת האי-שוויון.

תוואי הצמיחה של ישראל

כלכלנים מודדים כלכלה של מדינה על ידי התוצר המקומי הגולמי, שהוא סך הערך המוסף מכל הפעילויות הכלכליות במדינה. ניתן למדוד אותו גם על ידי השימושים, כלומר הצריכה הפרטית, הציבורית וההשקעות (פחות ההפרש בין היצוא ליבוא). גידול בתוצר לנפש משמעו שיש יותר מקומות עבודה, ההכנסות גדלות ורמת החיים עולה.אופן המדידה הזה מעלה שאלות רבות, כמו מה לכלול במדידה, איך למדוד את הפעילויות, ומה זה אומר עבור האזרחים עצמם? עם זאת, למרות הקשיים, המדד המקובל כיום למדידת צמיחה כלכלית הוא שיעור הגידול בתמ"ג לנפש, וזהו גם המדד שבו אנחנו נשתמש.

תרשים 1 מציג את שיעורי הצמיחה בתמ"ג לנפש משנת 1951 ועד היום. הנתונים מספרים את ההיסטוריה שלנו: משנת 1951 ועד 1953, תחת מנהיגותו של דוד בן גוריון, המדינה הצעירה מתמודדת עם קליטת העלייה הגדולה. רק ב-1954, עם הסכם השילומים, היא יוצאת ל-12 שנות צמיחה רבתי, 7% גידול שנתי ממוצע בתמ"ג לנפש. בשנת 1966 המשק נכנס למיתון חריף וב-1967 למלחמת ששת הימים, שאחריה שוב באות חמש שנות צמיחה מהירה, 8% בשנה בממוצע. בעקבות הפגיעה במשק, במהלך מלחמת יום הכיפורים ואחריה, הגידול הדרמטי בהוצאות הביטחון ומשברי הנפט העולמיים, נקלע המשק למשבר קשה.

ב-1977 מתרחש מהפך היסטורי - הגורמים ששלטו במדינה מהקמתה מוחלפים בגורמים אחרים, המביאים עימם גם מהפך כלכלי. המהפך הביא תפיסה כלכלית שונה לגמרי, שעיקריה צמצום המעורבות הממשלתית במשק וביסוס הצמיחה על יוזמה חופשית, ברוח משנתו של פרופ' מילטון פרידמן משיקגו. בתחילת שנות השמונים נקלע המשק לאינפלציה של מאות אחוזים, שהואצה בעקבות מלחמת לבנון.

כדי לעצור את הסחרור הוכרזה תוכנית חירום: "תוכנית הייצוב" שכללה קיצוץ תקציבים, עצירת שכר ופיקוח על המחירים. במקביל, נהנה המשק מירידה בנטל הביטחון הודות להסכם השלום עם מצרים. תוכנית הייצוב העבירה כוח רב לאוצר, שהוביל מאז את המדיניות הכלכלית בהתאם לתפיסה של ממשלה קטנה, הפרטה ורפורמות להורדת חסמים וליצירת תחרות בשוק. ההוצאה הציבורית ירדה משיעור ממוצע של 42.4% מהתמ"ג לשיעור ממוצע של 32.8% מהתמ"ג.

מאז חווה המשק עליות וירידות, אולם לא הצליח לחזור לתוואי של צמיחה בת-קיימא. בעוד הצמיחה הממוצעת ב-18 השנים (כולל שנות המיתון) שבין 1954 ל-1972 הייתה יותר מ-6%, הצמיחה הממוצעת ב-36 השנים שבין 1978 ל-2014 הייתה פחות מ-2%. חריגות לטובה הן השנים 1992-1996 בתקופת ממשלת יצחק רבין, שבהן הצמיחה הממוצעת הייתה כפולה משאר השנים - 3.6% בשנה, הודות לעלייה מרוסיה והסכם השלום. בשנים האחרונות יש ירידה עקבית בצמיחת התמ"ג לנפש ובשנת 2014 הצמיחה הייתה פחות מאחוז אחד.

במקביל לעצירת שיעורי הצמיחה, חווינו תהליך של גידול חריף ברמת העוני. היא עלתה מ-12% ב-1985 ליותר מ-20% כיום, מה שהוביל אותנו למקום הראשון ב-OECD ולכך שאנחנו אחת משלוש המדינות האי-שוויוניות ב-OECD. בפרספקטיבה היסטורית, למעשה רק בתקופה הראשונה, בין 1954 ל-1972, זכו אזרחי ישראל לצמיחה בת-קיימא ומכלילה.

הסיבות לירידה בצמיחה

הפער בביצועי המשק בין שתי התקופות בולט עוד יותר בהשוואה עולמית. תרשים 3 משווה בין קצב צמיחת התמ"ג לנפש בישראל לבין קצב הצמיחה בארה"ב. בתקופה הראשונה הצמיחה שלנו הייתה חריגה ביחס לעולם. נחשבנו "פלא כלכלי", כפי שהיום נתפסות הכלכלות הצומחות במזרח אסיה. מאז המשבר באמצע שנות ה-70 והמהפך הכלכלי, לא הצלחנו לחזור לאותה צמיחה מהירה. אנחנו צומחים בקצב זהה לארה"ב ואיננו מצליחים לסגור את הפער. גם איננו מתקדמים בדירוג העולמי, ובין מדינות OECD אנחנו משתייכים לקבוצת המדינות העניות שהולכות אחורה כמו איטליה, ספרד ויוון. הפער בולט עוד יותר מול מדינות שהצליחו להשיג צמיחה בת-קיימא לאורך שנים, כמו דרום קוריאה, טיוואן וסינגפור.

כמובן, מיד עולה השאלה: מדוע? הסבר מרכזי לשינוי בקצב הצמיחה של ישראל ניתן על ידי מודל כלכלי מקובל לצמיחה, מודל סולו. לפיו, כלכלות של מדינות צעירות צומחות מהר ואילו כלכלות בוגרות צומחות לאט יותר, בדומה לפערים בצמיחה בין חברות הזנק לחברות בוגרות. בשנותיה הראשונות, ישראל קלטה עולים רבים, בנתה תשתיות בכל התחומים, ולכן אך טבעי שקצב הצמיחה היה מהיר ולא פחות טבעי שהקצב הואט בהמשך. ברם, הסבר זה אינו נותן תשובה מלאה.

למה נעצרנו כל כך? למה לא הצלחנו לפחות לצמצם חלקית את הפער בינינו למדינות המפותחות? למה מדינות אחרות מצליחות לשמור על קצב הצמיחה? למה בעשור האחרון אנחנו הולכים אחורה ביחס לשאר מדינות OECD? ולמה לצד ההאטה בצמיחה היה גם גידול חריג, ביחס לעולם, באי-שוויון ובעוני, במיוחד לאור הגידול בשיעור המועסקים בין התקופות. ובכן, יש אירוע אחד מהותי שהתרחש בין שתי התקופות והשפיע באופן מהותי על כל הפעילות הכלכלית במדינה והמצב החברתי, והוא המהפך הכלכלי ב-1977.

המהפך הכלכלי היה שינוי מוחלט בתפיסה הכלכלית השלטת במדינה - מתפיסה סוציאליסטית לתפיסה ניאו-קפיליסטית שמושפעת מגל דומה של שינויים בעולם, שהובילו רונלד רייגן בארה"ב ומרגרט תאצ'ר באנגליה. מאז השפל הגדול בשנות ה-30, שלטה במערב תפיסה כלכלית קיינסיאנית שדגלה באחריות הממשלה להשקעות לצורך צמיחה כלכלית ולסיפוק צורכי האזרחים באמצעות שירותים ציבוריים נרחבים וזולים ומערכת רווחה מפותחת. בשנות ה-70 וה-80 עלתה והשתלטה תפיסה כלכלית שונה, עם מאפיינים דומים לתפיסה הליברלית ששלטה לפני השפל הגדול.

אחד ההבדלים המשמעותיים בין התפיסות נוגע לתפקיד הממשלה. הניאו-קפיטליזם דוגל במעורבות ממשלתית קטנה יותר וציפייה שהשוק, באמצעות "יד נעלמה", ימצא את שיווי המשקל הנכון. לכן יש לצמצם את המגזר הציבורי, להפריט חברות ממשלתיות ושירותים ציבוריים ולתת למשק לפעול עם מינימום התערבות, שעיקרה רק הסרת כשלים מעל פעולתו. כך, בעוד שבתפיסה הסוציאליסטית האזרח מרוויח פחות, אך זהו תפקיד הממשלה לספק את צרכיו על ידי שירותים ציבוריים זמינים וזולים, בתפיסה הניאו-קפיטליסטית אדם אמור לפעול בשוק על בסיס יכולותיו וכושר היוזמה שלו, להרוויח ככל שיכול, לשלם מעט מסים לממשלה ולרכוש את השירותים בשוק החופשי. בגישה זו יש יתרון מובנה לבעלי היוזמה, לחזקים ולגדולים מול הקטנים והחלשים. זאת מתוך אמונה שהם אלה שמקדמים את המשק ואם הם יפעלו באופן חופשי, המשק יצמח והצמיחה "תחלחל" אל האחרים.

מה צריך להשתנות בתפיסה?

תפיסת "השוק החופשי" השפיעה על מדינות רבות בעולם, אולם מעט מדינות יישמו אותה באופן כה קיצוני ואדוק כמו ישראל. לא במקרה הגענו למקום הראשון בין מדינות OECD במספר העניים ולמקום שלישי במספר העשירים. כיום, לאחר המשבר הכלכלי העולמי ומאחר שהתפיסה הכלכלית השלטת מתקשה לתת פתרון למשבר, העולם מתחיל לעבור תהליך דומה לשנות ה-30 של המאה שעברה ומתחילה חזרה מהניאו-קפיטליזם וחיפוש דרך מאוזנת יותר. ביטוי לשינויים אלה ניתן למצוא גם במחאות העממיות ברחבי העולם, וגם ברמת קובעי המדיניות, למשל במדיניות ברק אובמה בנושא השקעות, מיסוי ורפורמת הבריאות, או בקריאה של הבנק המרכזי והנציבות באירופה לממשלות להפסיק את תקציבי הצנע ולחזור להשקיע בפיתוח הכלכלה.

כאן המקום לעצור ולהבהיר באופן חד-משמעי שאינני מציע לחזור לעבר. הימים ההם עברו מהעולם ואין להחזירם. עם זאת, כפי שקורה בעולם, המטוטלת שנעה מסוציאליזם לניאו-קפיטליזם צריכה לשנות את כיוונה ולחזור למקום טוב באמצע, לתפיסה כלכלית מאוזנת שלוקחת את הטוב משתי הגישות ואינה משתעבדת לכשלים שבשתיהן. בהמשך ננסה לבנות יחד מתווה לתפיסה כלכלית מאוזנת המתאימה למדינת ישראל כיום. הפעם אני מציע עקרונות ראשונים, הנוגעים לתפקיד הממשלה:

1. המטרה המרכזית של ישראל כיום היא חזרה לתוואי צמיחה בת-קיימא ומכלילה, שמשמעותה גידול יציב בתמ"ג לנפש, על ידי חיזוק המגזר היצרני וצמצום האי-שוויון והורדת תחולת העוני.

2. האחריות להשגת צמיחה בת-קיימא ומכלילה היא של הממשלה. עליה לפעול באופן אקטיבי בכל האמצעים הקיימים בשוק הפרטי ובמגזר הציבורי, ולא להשאיר את המשק והאזרחים רק לתוצאות פעולת כוחות השוק.

3. על הממשלה לבנות תוכנית פעולה מפורטת להשגת צמיחה בת-קיימא ומכלילה שתזכה להסכמה ציבורית רחבה, תשמש בסיס לפעולה למשרדי הממשלה וכלי לבקרה ממשלתי וציבורי.

המטרה הראשונה היא להחזיר את המשק לתוואי צמיחה בת-קיימא ומכלילה, והיעד המרכזי צריך להיות כושר התחרות הגלובלית של החברות. בניגוד לתפיסת השוק החופשי, יש לממשלה תפקיד מרכזי בסוגיה זו. הממשלה היא הכוח המרכזי ביצירת סביבה תומכת ומאתגרת, שמאפשרת הנבטה, צמיחה והצלחה של חברות בתחרות העולמית.

לממשלה יש שני תפקידים עיקריים בעניין זה: האחד הוא בניית תשתיות לאומיות איכותיות בחינוך, בתקשורת, בתחבורה, במשפט ובשוק ההון ודאגה לכך שהעלויות המושתות על העסקים אינן פוגעות בכושר התחרות שלהם. התפקיד השני הוא לעודד יצירת אשכולות תחרותיים בעולם, כמו התעשייה הביטחונית, שבה אנחנו מובילים. מחויבות ומעורבות הממשלה ביצירת התשתיות ובעידוד האשכולות הן חיוניות. אף גורם פרטי לא ידאג להשקיע בחינוך מקצועי, במחקר אקדמי או בפיתוח בסיסי, ולא יקבל על עצמו השקעות עתק בהקמת מפעלים בסיכון גבוה ללא עידוד ממשלתי.

כדי לצאת מהמצב העגום שבו נמצאות הכלכלה והחברה בישראל על הממשלה להוביל השקעות ענק בתשתיות, בחינוך ובמגזר היצרני, לגבש תוכנית חירום לחיזוק התעשייה, לשפר את התחרותיות של היצואנים ולהקל על העסקים הקטנים והבינוניים. חלק מזה דורש בוודאות גם שינוי במדיניות התקציבית ובמדיניות המס. בכלכלה אין ניסים. כמאמר חכמים: "יגעתי ומצאתי - תאמין", ועל כך ארחיב בהמשך. אולם מעל הכול נדרשת מדיניות ממשלתית אקטיבית ששמה את האדם ואת החברה היצרנית בראש ולא את גודל התקציב ומבנה השוק.

תודה לכל המגיבים. אתם מוזמנים להמשיך להגיב, להציע ולהאיר במייל: rotem.zeev@gmail.com

 צמיחת כלכלת ישראל

 כיצד השוני בתפישה הכלכלית משתקף בכלכלת ישראל