דוח מבקר המדינה מצביע על שרשרת של כשלים בפעילות הממשלות האחרונות בכל הקשור לענף הנדל"ן למגורים. אי זיהוי הבעיה, החלטות שהתקבלו אך לא מומשו, חוסר יכולת תכנון אסטרטגי וגם אוזלת יד בכל הנוגע למעקב אחרי החלטות שכן התקבלו ובכוחן היה למנוע או להקל את המשבר.
"בשנים 1999-2009 היה מספר הדירות שנבנה קטן מהנדרש לפי צורכי השוק", כותב המבקר, "עקב כך נוצר מחסור מצטבר של עשרות אלפי דירות". המבקר מצביע על שתי סיבות עיקריות להיוצרות המחסור: היעדר מדיניות דיור ממשלתית ואי יישום החלטות שהתקבלו לצד יישום בעייתי של מדיניות הממשלה.
בעוד המבקר מדגיש את החשיבות של גיבוש תוכנית סדורה לענף ואת סמכותה וחובתה של הממשלה בישראל לעשות כן, כמו גם סמכותה של הממשלה להאציל סמכויות בנושא זה על ועדות או שרים, מהדוח עולה כי ממשלות ישראל מאז 2005, שבראשן עמדו אריאל שרון ז"ל, אהוד אולמרט ובנימין נתניהו, לא עמדו בחובה זו המוטלת עליהן.
"ממשלות אלה לא החליטו לאצול את סמכויותיהן בעניין התווית מדיניות הדיור הלאומית לאחד השרים או לוועדות השרים, והסמכות והאחריות לקביעתה נותרו בידיהן", נכתב בדוח, ורק בשנת 2013 עסקה הממשלה, שאלה הם ימיה אחרונים, בצורך בקביעת מדיניות דיור לאומית והקימה לצורך כך את קבינט הדיור שבראשו עמד שר האוצר לשעבר יאיר לפיד.
הממשלה שלא זיהתה את המשבר
המבקר מצביע על שורה ארוכה של החלטות שהתקבלו בממשלות מאז 2005 ויישומן התעכב או לא נעשה כלל. בין היתר מדובר ברפורמה ברשות מקרקעי ישראל, החלטה על קיצור וייעול הליכי התכנון, תוכנית אסטרטגית לפיתוח הנגב והגליל, קביעת יעדים לתכנון ועוד. עוד מציין המבקר שלאורך השנים ביצע משרד הבינוי שורה של מחקרים בנוגע לסוגיית הדיור ופיתוח הפריפריה אולם "הביקורת מעירה כי לא נמצאו בידי משרד הבינוי מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי ממצאי המחקרים והמלצותיהם נידונו ונקבעו פעולות ליישומן".
אחת מהחלטות הממשלה הבולטות שאליה מתייחס מבקר המדינה בדוח היא זו שקיבלה ממשלת אולמרט באוגוסט 2007 על "ייעול התכנון והפיתוח במקרקעי ישראל" ותכליתה הייתה לגבש תוכנית חומש לתכנון ופיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה. החלטה זו, שהתקבלה ואושרה בממשלת ישראל, הטילה על צוות בראשותו של יו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה יחד עם נציגים ממשרדי הממשלה הרלוונטיים (בינוי, אוצר, רמ"י ועוד) בתוך חצי שנה ולהציגה לממשלה.
על-פי הדוח, החלטה זו מעולם לא יושמה. דוח המבקר מאשר בכך את חשיפת "גלובס" בנושא זה ביוני 2014. "על אף שההחלטה האמורה היא החלטה עקרונית, שהיה בה בכדי להביא לידי הסדרת תוכנית ארוכת טווח שתשקף את מדיניות הדיור הלאומית, היא לא יושמה", נכתב בדוח, "יוצא אפוא שפעולות ייזום התכנון והפיתוח של הקרקע למגורים ולתעסוקה המשיכו להיעשות ללא כל ראייה אסטרטגית כוללת ומשולבת של מגמותיו ויעדיו של הפיתוח הרצויים למדינה".
עוד קובע המבקר שממשלות ישראל המבוקרות בדוח, והשרים הרלוונטיים ומשרדיהם, לא הפעילו מנגנון ניהול סיכונים הנוגע לענף הנדל"ן, שהיה יכול לאפשר התמודדות עם שינויים לא צפויים וחריגים בענף במחירי הדיור, כפי שבאמת קרה בהמשך הדרך. "היעדרו של מנגנון כזה הורגש בעת פרוץ משבר הדיור בשנת 2008, מאחר ולא היו בידי הממשלה כלים שיכלה להפעיל במועד, לצורך בלימת הזעזועים והתנודות בשוק הדיור".
מבקר המדינה לא חוסך ביקורת מהממשלה ה-31 בראשות אהוד אולמרט שכיהנה בזמן פרוץ משבר הדיור וקובע כי "על אף המגמה הברורה של עלייה חדה במחירי הדיור שהסתמנה כבר בשנת 2008, ואף שעלולות להיות לה השלכות רוחב, לא קיימה הממשלה ה-31 בתקופה זו דיון אסטרטגי בנושא זה, וממילא לא גיבשה תוכנית כוללת למיתון העלייה במחירי הדיור". עוד מוסיף המבקר כי רק ביולי 2010, בימי הממשלה ה-32 (בראשותו של בינימין נתניהו), עסקה הממשלה לראשונה בנושא.
עוד כותב המבקר את מה שידוע כבר שנים רבות, שהטיפול הממשלתי בענף הנדל"ן מצד משרדי הממשלה לוקה באי שיתוף פעולה מובהק שמקשה על פעילות אפקטיבית: "בשנים 2005-2012 פעלו משרדי הממשלה ומוסדות המדינה בלא תוכנית פעולה אסטרטגית להשגת יעדי מדיניות דיור ממשלתית, וכל משרד פעל לעתים בנפרד, על-פי סדרי העדיפויות שקבע וללא כל תיאום בין משרדי".
המבקר מתייחס גם להחלטה המפורסמת שקיבלה ממשלת אולמרט ב-2008 וקבעה להפסיק את ייזום התוכניות החדשות במרכז הארץ כדי לפתח את הפריפריה. רבים קבעו במרוצת השנים שלהחלטה זו הייתה השפעה מכרעת על משבר הדיור והיא החריפה את המחסור בהיצע במרכז הארץ. נתניהו עצמו התייחס לכך בראיון עמו לפני כמה שבועות כאשר הטיל את האחריות למשבר הדיור על קודמו בתפקיד. מבקר המדינה מציין בדוח כי לא נמצאו עבודות מטה שהוכנו על-ידי מינהל התכנון במשרד הפנים, משרד הבינוי או רמ"י שבחנו את השפעות ההחלטה האמורה טרם התקבלה: "סדרי עבודת המטה של גופים אלה היו לקויים ונעדר מהם תיעוד שלב ניתוח ההשפעות האפשריות של יישום ההחלטה", נכתב.
בתשובתו משרד הבינוי למבקר נכתב שאנשי המשרד כלל לא זומנו לישיבה או להתייעצות טרם קיבלה הממשלה את ההחלטה האמורה וכי במשרד התנגדו להחלטה זו. המבקר מותח ביקורת על תשובה זו וכותב שאם המשרד התנגד בשעתו להחלטה ראוי היה שיציג את התנגדותו לממשלה אולם בדיקת המבקר העלתה כי לא כך היה הדבר. בדוח הביקורת מאשר המבקר כי החלטה זו של הממשלה לא הניבה את מטרתה המקורית ומחירי הדיור המשיכו לעלות גם במרכז וגם בפריפריה ורק לאחר שנתיים, ב-2010, קיבלה הממשלה החלטה לבטל החלטה זו.
דוח מבקר המדינה מייחס חשיבות להחלטה זו, אך אינו קובע שזו הייתה ההחלטה המשמעותית ביותר שהובילה למשבר הנוכחי אלא שלב נוסף בהתנהלות כושלת בטיפול במשבר שרק הלך והחריף בשנים אלה.
"אף שכבר בשנת 2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, הממשלה ה-31 לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות מיוחדת... בשנים 2008-2010 (בתקופת הממשלות ה-31 וה-32) המשיכו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור לגדול וחלה עלייה ניכרת במחירי הדיור שהגיעה בשנת 2010 לכ-36% במונחים ריאליים. הממשלה ה-32 זיהתה באיחור, יותר משנה לאחר הקמתה, את הצורך לעצור את העלייה החריפה במחירי הדיור".
מעקב ופיקוח לוקים בחסר
מבקר המדינה בחן גם את הליכי הפיקוח, המעקב והדיווח אחרי קבלת ההחלטות והיישום בממשלות ישראל בתחום הדיור. על-פי ממצאיו, מי שאחראי על תחום זה הוא מזכיר הממשלה. מדוח מבקר המדינה עולה תמונה עגומה שעל-פיה המעקב, הפיקוח והדיווח על יישום החלטות הממשלה לקה בחסר.
עוד עולה מתשובתו של משרד ראש הממשלה למבקר בנושא זה כי המצב בפועל היא שלא רק שהמעקב והפיקוח לוקים בחסר, בפועל אין לממשלה, ואפילו לראש הממשלה, כלל סמכות לאכוף את ביצוע החלטות הממשלה שלא בוצעו.
"אין הוראת חוק המאפשרת לממשלה או לראש הממשלה להיכנס לחצרי משרדו של שר כדי לוודא או לפקח על ביצוע עבודתו או על ביצוע החלטות הממשלה שהוטלו עליו", כתב בתשובתו.
הפיקוח על הבנקים אינו עוקב מספיק אחרי רמות הסיכון בהלוואות הבנקים
גם בנק ישראל זוכה לביקורת על חלקו במשבר בדיור. במסגרת הצעדים לצינון הביקוש בשוק הנדל"ן פרסם הפיקוח על הבנקים, בראשות דודו זקן, כמה מגבלות על מתן משכנתאות לציבור. אחת ההגבלות קבעה לראשונה רף מקסימלי להיקף ההלוואה שיכולים רוכשי דירה ראשונה לקבל מהבנק: רוכשי דירה ראשונה יוכלו לקבל מימון בשיעור 75% מהבנק, משפרי דיור יוכלו לקבל 70% מימון ומשקיעים 50% בלבד. עם זאת, המבקר שלבנק ישראל אין די נתונים כדי להפריד בין רוכשי דירה להשקעה לבין משפרי דיור.
נכון להיום, רוכש דירה מצהיר שבכוונתו למכור את דירתו הנוכחית בתוך 24 חודשים ביום רכישת הדירה החדשה, ועל-פי דיווח זה נקבע סיווגו. "כל רוכש דירה ששינה את דעתו ולא מכר את דירתו הישנה הופך בעצם למשקיע", מסביר המבקר, "אף שקיבל משכנתא בשיעור גבוה יותר מזה שקיבל המשקיע. הפיקוח על הבנקים אינו מבצע מעקב אחר מספר המקרים שמחליפי דיור הפכו למשקיעים ואחר רמת הסיכון בהלוואות אלה".
בתשובת בנק ישראל למבקר נכתב שהם ערים לחשש שהועלה, ואף שלהערכת בנק ישראל פוטנציאל השימוש לרעה בהליך זה נמוך, הוא יבחן חידוד הנחיה לבנקים בנושא זה. עוד העיר מבקר המדינה כי "לא נמצא שבנק ישראל ניתח את שיעור עליית מחירי הדירות או מידת הסיכון הנשקפת בגין המשקיעים השונים, על-פי חלוקת המשקיעים לפי מספר הדירות שברשותם".
שר הבינוי לא גיבש מדיניות ארוכת טווח, אף שנדרש לכך בהחלטת קבינט הדיור
רק ב-2013, לאחר הקמתה של הממשלה ה-33 בראשות בנימין נתניהו, הוקם קבינט הדיור בראשות שר האוצר לשעבר יאיר לפיד. בדוח מתייחס מבקר המדינה גם לחלק מההחלטות שקיבל הקבינט, ובין היתר מטיל אשמה על שר הבינוי, אורי אריאל, שלא עמד במשימה שהוטלה עליו באחת מהישיבות הראשונות של הקבינט.
"ביוני 2013 קיבלה הממשלה את החלטה מספר 367 ולפיה הוטל על שר הבינוי להוביל גיבוש מדיניות דיור ארוכת טווח", נכתב בדוח. "ממועד סיום הביקורת עד יולי 2014 החליטה הממשלה החלטות רבות הנוגעות לשוק הדיור. אולם בפרק הזמן האמור שר הבינוי עדיין לא קבע מדיניות ארוכת טווח אף שהממשלה הטילה זאת עליו".
בתגובה להאשמה זו נמסר ממשרד הבינוי למבקר המדינה כי "מימוש החלטת קבינט הדיור הקובעת כי שר הבינוי אחראי לקביעת מדיניות הדיור הלאומית מתממשת בכך שהמשרד יוזם החלטות העולות להצבעה בקבינט הדיור, ורותם את כלל השותפים להסכמה בנושא". על כך כתב המבקר בדוח כי "אין די בכך כדי לייתר את הצורך בגיבוש מדיניות דיור כוללת וארוכת טווח שעליה יבססו על משרדי הממשלה ומוסדותיה את דרכי הפעולה ליישומה". נציין כי מדובר בהחלטה אחת מני רבות שהתקבלו על-ידי הממשלה בשנים האחרונות בתחום הדיור שלא בוצעו.
המלצות טרכטנברג הסתמכו על נתונים חלקיים
מבקר המדינה סוקר החלטות שונות שקיבלה הממשלה ה-32 בראשות בנימין נתניהו, כמו הקמת הווד"לים, קביעה של כללים לדיור בר-השגה, בניית דירות קטנות, בנייה להשכרה וגם קביעת יעדי התכנון בישראל בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג. בעוד מדובר בצעדים הראשונים שנעשו כדי לנסות לטפל במשבר הדיור, מציין מבקר המדינה כי יעדי התכנון והשיווק של קרקע למגורים שקבעה הממשלה בהחלטות שהתקבלו לא הושגו. בנוגע לווד"לים, קובע המבקר כי עד אוגוסט 2013 רק 6.5% מיחידות הדיור שאושרו היו יחידות דיור קטנות ורק 1.7% יועדו להשכרה ומגדיר תוצאות אלה "קטנות מאוד וממילא אין בהן די כדי לספק פתרונות מערכתיים לדיור בר-השגה".
המבקר מתייחס באופן פרטני גם לדוח ועדת טרכטנברג שגובש ופורסם בשלהי המחאה החברתית של קיץ 2011 וקובע כי המלצותיו בתחום הדיור התבססו על נתונים חלקיים ועל הערכות ויעדים ש"התבררו כלא ריאליים", כפי שהגדיר זאת בתשובתו למבקר מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר. "ועדת טרכטנברג גיבשה המלצות על בסיס נתונים חלקיים שהיא קיבלה והממשלה קיבלה החלטות שהיכולת לממשן מוטלת בספק", כותב המבקר, "על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לרבות משרד ראש הממשלה כגורם שריכז את צוות הדיור במסגרת ועדת טרכטנברג ואת עבודת המטה לקראת החלטות הממשלה בעקבות המלצות הועדה, לעשות בירור מעמיק על תהליכי עבודת המטה ולעמוד על הליקויים שהתגלו בהם כדי לתקנם".
הכדאיות הכלכלית של הפרויקט הלאומי לדיור לא נבחנה
כחלק מפעילות קבינט הדיור גובש הפרויקט הלאומי לדיור הכולל כמה צעדים שתכליתם בין היתר היא הקמת 150 אלף דירות להשכרה במהלך עשור. לצורך הפעלת התוכנית גובש צוות 90 הימים, שעם סיום עבודתו המליץ על שורה של צעדים לקראת יישום התוכנית. נקבע שיקום מטה דיור לאומי שיבטיח את יישום מדיניות הממשלה. החברה הממשלתית דירה להשכיר, שקמה כחלק מפרויקט הדיור הלאומי, שייכת לדרג הביצועי של הפרויקט ומטה הדיור הלאומי היה אמור לפקח עליה ולהיות מעין גוף עליון. על-פי דוח המבקר, עד מאי 2014 טרם הוקם מטה הדיור הלאומי וזאת אף שכבר הוחל בקידומו של הפרויקט הלאומי לדיור.
"יוצא אפוא שאף שמדובר באחד הפרויקטים הגדולים והחשובים שבהם תעסוק הממשלה בעשור הקרוב, הוא פועל ללא כל גוף מטה מתאם, מפקח ועוקב אחר יישום מדיניות הממשלה בתחום הדיור להשכרה", כך המבקר.
באגף תקציבים באוצר ענו למבקר כי הגוף האמון על מימוש הפרויקט הלאומי לדיור הוא החברה הממשלתית דירה להשכיר. על כך כותב המבקר: "הקמת החברה הממשלתית דירה להשכיר מחזקת את הצורך בהקמת מטה הדיור הלאומי שמתפקידו בין היתר לתאם ולתכלל את פעולותיהם של משרדי הממשלה ושל גופי השלטון הנוגעים בדבר ולפקח עליהם".
במקביל, המבקר גם בחן את דרך קבלת ההחלטות לקראת יישום הפרויקט הלאומי לדיור ועבודת המטה שנעשתה כדי לבחון את השפעתו על משק המדינה, במיוחד לאור ניסיונות העבר בתחום הדיור להשכרה שספגו ביקורת. על-פי בדיקת המבקר, "ההחלטה ליישם את הפרויקט הלאומי לדיור התקבלה בלי שנבחנה כדאיותו הכלכלית למשק המדינה, בהסתמך על תפוקותיו העתידיות - הרחבת ההיצע בשוק הדיור, ובייחוד הדיור להשכרה". בתשובת אגף תקציבים נכתב כי נעשו פעולות לבחינת כדאיות הפרויקט, אך המבקר לא הסתפק בכך. "היעדר בחינה מקיפה ושיטתית, לרבות היעדר בחינה של חלופות לפרויקט עצמו וחלופות לאופן יישומו, והיעדר קיום בדיקה בנוגע לרגישותו לתנאי המשק המקומי והעולמי המשתנים כל הזמן, הם בגדר עבודת מטה לקויה של אגף תקציבים, המעלה ספק בנוגע לאיזון שבין השקעת המשאבים שתידרש מהמדינה ליישום הפרויקט ובין תפוקותיו".
ממשלות אולמרט ונתניהו
מדד מחירי הדירות
כרוניקה של החלטות
כתבות
ני"ע
