האוצר שוקל לשנות את הרכיב הכי יציב בפנסיה שלכם

האם המדינה עומדת לשנות, לפחות באופן חלקי, את הדרך שבה היא מבטיחה חלק מהתשואה של החוסכים לפנסיה? ל"גלובס" נודע, כי בימים אלה בוחנים באוצר אפשרות לשנות את אופן השתתפות המדינה בשוק הפנסיה בהיבט של הבטחת התשואה, תוך שינוי פריסת האג"ח המיועדות, ואולי אף ביטולן והחלפתן בסובסידיה אחרת מצד המדינה.

מנכ"לית משרד האוצר, יעל אנדורן, וצוות שמינתה, בוחנים שורה של חלופות לאופי הנוכחי של האג"ח המיועדות. אג"ח אלה משמשות כרית ביטחון לחוסכים, בכך שהן מבטיחות להם תשואה ריאלית קבועה ללא תלות במצב שוקי ההון, מסייעות בהורדת התנודתיות וגם נושאות בחובן סובסידיה מצד המדינה.

בין היתר מדובר על שימוש בכספים שהמדינה מחויבת להם כיום, אך באופן אחר - למשל באמצעות החלפת האג"ח המיועדות ברשת ביטחון להבטחת תשואה מינימלית לחלק מהחוסכים בקרנות הפנסיה, ואולי גם במכשירי חיסכון אחרים; או הקצאת אג"ח מיועדות רק לחלק מהחוסכים - המבוגרים שבהם - בעוד שהחיסכון של הצעירים יופנה במלואו לשוק ההון.

"לא בטוח שאג"ח מיועדות הן הדרך הכי יעילה (משום היקפה ומשום שהיא ניתנת לכל העמיתים ללא הבדלה בין מבוגרים לצעירים, חזקים וחלשים וכיוב, "רש)", אמר גורם המעורה בנושא, ואחר הוסיף: "המודל של האג"ח המיועדות צריך חשיבה מחודשת. אולי כדאי שהסבסוד יהיה לא בחוב אלא בסובסידיה, שלא תחולק בהכרח שווה בשווה בין כל העמיתים". לפי שעה מדובר עדיין על בחינה שאינה נמצאת בשלבים מתקדמים, ועדיין "לא הוחלט דבר בנושא", כדברי גורם אחר.

מהאוצר נמסר בתגובה לפנייתנו בנושא, כי "בימים אלו נערכת במשרד האוצר עבודת מטה בהשתתפות אגפי המשרד הרלוונטיים, לצורך בחינת כלל הסוגיות הכרוכות בהקצאת אג"ח מיועדות לקרנות פנסיה. במסגרת עבודת המטה נבחנים ההיבטים השונים, וביניהם: ניהול החוב הממשלתי, יציבות החיסכון הפנסיוני, יעילות השימוש באג"ח מיועדות והסבסוד הטמון בהן. עבודת המטה צפויה להימשך בחודשים הקרובים. בשלב זה לא נשקלת האפשרות להפסקת אג"ח מיועדות".

בכל אופן, כדי לאשר ולבצע שינוי באופן הקצאת האג"ח המיועדות ובהיקף המעורבות הממשלתית במימון, יש צורך בהסכמת ראשי שלושה אגפים באוצר: אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון, בראשות דורית סלינגר; אגף החשכ"ל, בראשות מיכל עבאדי בויאנג'ו; ואגף תקציבים בראשות אמיר לוי - וזה לא ברור מאליו. לא רק זאת, אלא שכל החלטה בעניין שינוי אופן הקצאת האג"ח המיועדות לא תתקבל בימים אלה, אלא תמתין לממשלה החדשה ולשר אוצר, ואז הדרג הפוליטי הוא שיכריע בנושא.

אלו לא המשוכות היחידות, ואף לא הגבוהות ביותר בדרך לשינוי המעורבות הישירה של המדינה בתשואות בשוק הפנסיה. המשוכה הגבוהה יותר נמצאת אצל ההסתדרות, שהסכמתה תידרש בנושא, וכן תידרש הסכמה מהכנסת.

אתגר למבנה החוב הממשלתי

מנתוני החשכ"ל עולה, שנכון לסוף ספטמבר האחרון סך יתרת החוב של מדינת ישראל עמד על 710 מיליארד שקל, מהם כ-428 מיליארד שקל בחוב סחיר (60.4%), 106 מיליארד שקל חוב במט"ח (14.9%) והיתר - 175 מיליארד שקל (כ-24.7% מהחוב הכולל של המדינה) - בחוב לא סחיר בשקלים.

מתוך החוב הלא סחיר, אותן אג"ח מיועדות, ההתפלגות עומדת כיום על כ-68% שנמצאות בקרנות הפנסיה (החדשות והוותיקות) - כ-120 מיליארד שקל; 27% - שהם 47 מיליארד שקל - הונפקו לחברות הביטוח, בגין ביטוחי המנהלים הישנים, שקדמו לפוליסות המשתתפות ברווחים שמנוהלות בשוקי ההון; והיתר בגופים אחרים, בהם קופות גמל ותיקות שמבטיחות תשואה.

למעשה, כבר כ-8-9 שנים שהמדינה מנפיקה אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה החדשות, בשל צמיחתן החדה ובמטרה לשמור על התחייבותה למינימום של 30% מהנכסים.

לכן, כדי להבין להיכן צועד תיק החוב של מדינת ישראל אם המצב הנוכחי יישמר, יש לקחת בחשבון את הגידול המהיר והיציב בנכסי קרנות הפנסיה החדשות המקיפות. נכון לינואר 2015 היו בקרנות הפנסיה החדשות המקיפות נכסים בהיקף כולל של כ-190 מיליארד שקל, שמהם כ-57 מיליארד שקל חונים באג"ח מיועדות. בסוף 2003, כשהמדינה החליטה על הקטנת שיעור האג"ח המיועדות ל-30%, הסתכם כל שוק הפנסיה החדשה המקיפה בכ-19 מיליארד שקל. על פי הערכות שמרניות, שוק זה ימשיך לצמוח בשיעורים חדים, כשקצב ההפקדות השנתיות לקרנות כבר עומד כיום על כ-24.5 מיליארד שקל, וגדל מדי שנה.

כלומר, המשך הגידול בהנפקת אג"ח מיועדות במטרה לשמור על המחויבות ל-30% מתיק קרנות הפנסיה החדשות, לצד הקטנה של החוב הסחיר של המדינה, צפוי להשפיע בעתיד במידה ניכרת על היחס בין החוב הסחיר לחוב הלא סחיר, וליצור בכך בעיה במבנה החוב של המדינה, לדברי אנשי אוצר. זוהי סוגיה שבוודאי מטרידה את החשכ"לית בהסתכלות לטווח ארוך.

נוסף על כך, בהינתן מציאות הריביות ששוררת פה ובעולם בשנים האחרונות - ושצפויה להימשך גם בעתיד הנראה לעין - הריביות באג"ח המיועדות נמצאות ברמות גבוהות בהרבה מהריביות שהמדינה מתחייבת להן באג"ח הסחירות שלה - מעל 3% יותר מהצמודות הסחירות. זוהי עלות ממשית שהמדינה מוציאה מבחינתה מכיסה למען סבסוד הפנסיה, ובגלל הריביות הנמוכות בשווקים, הסבסוד גדל מאוד בשנים האחרונות.

כך, אם האוצר יפחית את המחויבות שלו באג"ח המיועדות, הרי שמבחינת המדינה מדובר על שחרור של משאבים, בהתחשב בריביות הנמוכות משמעותית שהמדינה משלמת בעת גיוס חוב באפיקים הסחירים הרגילים לעומת הריבית הגבוהה שהיא נותנת באג"ח המיועדות.

אפרופו השפעת האג"ח המיועדות על מבנה החוב בישראל, כפי הנראה באגף החשכ"לית חושבים לשנות את הגדרת ההוצאה על האג"ח המיועדות מ"הוצאות ריבית", ל"הוצאות סבסוד פנסיה".

השינויים שכבר היו במיועדות

סוגיית האג"ח המיועדות חשובה מאוד, ופגיעה בהן עשויה להוות סדין אדום עבור ההסתדרות. אולם לאורך השנים היו לא מעט שינויים ביחס לסבסוד חיסכון שכזה מצד המדינה.

ראשית, בעבר היו פוליסות חיסכון בביטוחי חיים שהבטיחו תשואה, והיו זכאיות לאג"ח מיועדות - והדבר נפסק בתחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת. כמו כן, גם לאורך השנים שבהן הונפקו אג"ח מיועדות לחברות הביטוח, פוליסות הביטוח מבטיחות התשואה חוו שינויים בריבית הנקובה באג"ח הלא סחירות הללו, והתשואה בהן נעה בטווח שבין 6.2% (בתחילה) ל-4% ריאלי (לפני שבוטלה הבטחת התשואה והכספים הופנו לשוקי ההון) לשנה. נוסף על כך, פעם היו קופות גמל מבטיחות תשואה, אך אלה סגורות למצטרפים חדשים כבר מסוף שנות ה-80.

כמו כן, גם בשוק הפנסיה היו שינויים אדירים באופן השתתפות המדינה בחיסכון: החל מירידה מרמה של 90% אג"ח מיועדות בקרנות הפנסיה הוותיקות לרמות נמוכות בהרבה, ועד ירידה מ-70% מהנכסים בקרנות הפנסיה החדשות, שירדו מ-2003 עד לרמה נוכחית של 30%.

בחינה כאמור מתבצעת באוצר כבר שנים, וגם כחלק מרפורמות ושינויים אחרים שמטרתם (אולי) להביא להקטנה משמעותית נוספת של המדינה בסבסוד הפנסיה הצוברת, לצד הקטנה אפשרית (שנדונה מעת לעת) של הטבות המיסוי שמתמרצות את החיסכון הפנסיוני (שמאז 2008 הפך בחלקו לחובה ולא לבחירה, לגבי השכירים).

במסגרת זו, למשל, בחן האוצר בעבר, ושב לבחון גם עתה, שינוי אופן הקצאת האג"ח המיועדות כך שהן יוקצו לחוסכים מבוגרים בלבד, ואולי אף בכל שלושת אפיקי החיסכון הפנסיוני (ולא רק בפנסיה המקיפה), בעוד שלחוסכים הצעירים לא יונפקו אג"ח מיועדות, וכל חסכונותיהם ינוהלו בשוקי ההון. זאת על רקע החלת המודל הצ'יליאני בישראל, שבמסגרתו הסיכון בחיסכון הפנסיוני יורד ככל שגיל החוסך עולה.

אפרופו אג"ח מיועדות, באוקטובר האחרון הגישו איגוד בתי ההשקעות ופורום החוסכים לפנסיה עתירה לבג"ץ נגד האוצר, שבה הם טוענים שעל המדינה להנפיק אג"ח מיועדות לעמיתי הקופות, בדומה למה שקורה עם עמיתי הקרנות. זאת משום שלטענתם במצב הנוכחי ישנה אפליה שפוגעת קשות בעמיתי קופות הגמל.

 היקף החוב הממשלתי