עודף על הנייר: החזר ההשקעות בפנסיה של חח"י עוד ארוך

דוחות חברת החשמל (חח"י) לשנת 2014 שפורסמו לאחרונה, יושמה לראשונה הנחיית רשות ניירות ערך מנובמבר 2014, על-פיה יש לחשב את התחייבות החברה לפנסיה על פי תשואות אג"ח קונצרניות באיכות גבוהה, ולא לפי אג"ח ממשלתיות.

להנחיה זו השפעה משמעותית - הפחתת ההתחייבות לפנסיה של החברה בכ-5.2 מיליארד שקל והצגת עודף השקעות בקופת הפנסיה בסך 4.3 מיליארד שקל. ואולם, הדרך להחזרת העודף האמור לקופת החברה עדיין ארוכה ורבה.

ראשית הסיפור בתקופת אימוץ התקינה הבינלאומית בשנת 2008, אז נדון הנושא לראשונה. בתקן 19 נקבע כי יש לחשב התחייבויות פנסיוניות על-פי תשואות על אג"ח קונצרניות באיכות טובה, אלא אם לא מתקיים שוק עמוק | לאג"ח כאלה, אז יש להתבסס על תשואות אג"ח ממשלתיות. פרשנות התקן אינה שונה מפרשנות מסמך אחר. לפיכך, על מנת לפעול לפי הסייג, צריך היה להוכיח כי אין במדינה שוק עמוק (שוק משוכלל בעל רמת נזילות גבוהה לאג"ח קונצרניות באיכות גבוהה), כפי שקבעה גם רשות ני"ע בהנחיה מקדמית בדצמבר 2007.

אלא שההנחיה לא יושמה, וחברת החשמל דיווחה בדוחות ל-2007 כי "עד מועד אישור דוחות כספיים אלה לא הסתיימה הבחינה (הנעשית על ידי רשויות ממלכתיות) לגבי קיומו או אי קיומו של שוק עמוק באג"ח תאגידיות באיכות גבוהה", ומשכך דיווחה חח"י כי היא ממשיכה לעשות שימוש בתשואות אג"ח ממשלתיות.

בכך, לדעתי, התהפכו היוצרות, והסייג הפך לכלל, לפרקטיקה. לאחר שהעליתי את הסוגיה בפני יו"ר רשות החשמל, אורית פרקש הכהן, היא פנתה ליו"ר רשות ני"ע בדצמבר 2012, והניעה מחדש את הטיפול בנושא. זמן מה לאחר מכן מונה ד"ר חיים קידר-לוי לבחינת קיומו של שוק עמוק לאג"ח קונצרניות, ובמאי 2014 פורסמה עבודתו המקיפה להערות הציבור. לאחר דיונים בה, פורסמה ההנחיה החשובה שהוזכרה מעלה.

למעלה משבע שנים חלפו מאז התעוררה הסוגיה, שהיא בעלת השלכה מהותית על מצבה הפיננסי של חברת החשמל. ואולם, תם ולא נשלם, והדרך להחזרת עודף ההשקעות בקופת הפנסיה המוצג בדוחות החברה - בסך 4.3 מיליארד שקל - היא עדיין ארוכה ורבה. עודף זה עומד על 18% מכלל ההתחייבות המוצגת בדוחות החברה, בסך 23.4 מיליארד שקל.

התשואות טובות להערכת נכסים אך לא להערכת ההתחייבויות?

עתה עובר כובד המשקל אל אגף שוק ההון במשרד האוצר, כיוון שההפקדות לקופה נקבעות לפי הוראותיו. כל עוד אגף שוק ההון לא יאמץ עמדה דומה לזו של רשות ני"ע, ימשיכו ההפקדות להיקבע לפי התחייבות המחושבת לפי תשואות אג"ח ממשלתיות. כך, שלצורך ביצוע הפקדות לא רק שאין עודף של 4.3 מיליארד שקל, אלא אף קיים גירעון של 2.2 מיליארד שקל. משמע, יש להגדיל את ההשקעות בעתיד ב-6.5 מיליארד שקל, וכך עודף ההשקעות צפוי לגדול ל-28% מההתחייבות המוצגת בדוחות חברת החשמל.

ראוי להזכיר כי אחת הטענות העיקריות של אגף שוק ההון כנגד מסקנתו של קידר-לוי היא כי שוק האג"ח לטווחים ארוכים אינו עמוק, ולכן לא ניתן להקיש מתשואות לטווחים קצרים על התשואות לטווחים ארוכים. נימוק זה מפתיע, הואיל וכל הנכסים הלא סחירים המוחזקים על ידי קופות הגמל בפיקוח אגף שוק ההון, מוערכים בהתאם לתשואות לכל הטווחים, לרבות הארוכים. מדוע ניתן לעשות שימוש בתשואות להערכת נכסים אך לא להערכת ההתחייבויות?

אך גם אם ילך אגף שוק ההון בעקבות רשות ני"ע, עדיין אין בכך כדי להשיב את העודף לקופת החברה, וזאת לאור תיקון לתקנות הפיקוח על קופות לפנסיה תקציבית, לפיו המעביד זכאי לקבל חזרה רק עודף של מעל 25% מההתחייבות (במקום 5% לפני התיקון). משמע, רק אם ההפקדות יעלו על 6 מיליארד שקל.

לפנסיה התקציבית המסורתית יתרונות מסוימים, אך יש לה גם חיסרון בולט לעומת הפנסיה הצוברת, בכך שהיא אינה מופקדת, ועל כך עמדה פסיקת בתי הדין לעבודה בנושא. עם הקמת הקופה של עובדי חברת חשמל בשנת 2005, הם נהנים מכל העולמות.

שהמחוקק יתן את דעתו

לדעתי, תכלית תקנות הפיקוח על קופות פנסיה תקציבית הינה להסדיר את פעילותן ולא לקבוע חובת הפקדה, כפי שנעשה על ידי אגף שוק ההון, ובוודאי שמצב בו ההתחייבות לצורך הפקדה שונה מההתחייבות המוצגת בדוחות הכספיים של החברה, הוא מצב אבסורדי, כפי שנקבע גם בדוח מבקר המדינה 63א בעניין זה.

על כך ראוי שייתן את הדעת היועץ המשפטי לממשלה. הבטחת כספים לתשלום פנסיה תקציבית ראויה היא, אך מקומה בהסכמי העבודה ובחוקי העבודה. ככל שהמחוקק ימצא זאת ראוי, עליו לתת דעתו לכל העובדים הזכאים לפנסיה תקציבית, לרבות עובדי המדינה, שכן למדנו שגם מדינות יכולות להיקלע לחדלות פירעון.

יש לתת את הדעת גם לגובה ההפקדה, ואם המחוקק לא רוצה שעובדים הזכאים לפנסיה תקציבית ייהנו מכל העולמות - גובהה צריך לעמוד על הפקדה שהייתה נצברת אילו העובד היה זכאי לפנסיה צוברת. מכל מקום, נראה שהתקנות צריכות לאפשר גם הקמת קופות בהן יופקדו למשל חלק מההתחייבויות, מצב שגם הוא עדיף לעובדים מהעדר הפקדה. מדוע צריך המנגנון להיות "הכול או לא כלום"?

במקביל, יש לתת את הדעת גם על כך שהפקדות יכולות לשנות מהסיכון בו פועלת החברה המעסיקה, כיוון שהיא נושאת בגירעון האקטוארי. ככל שוועדת ההשקעות של הקופה תחליט להשקיע בנכסים שפרופיל הסיכון הממוצע שלהם שונה מזה בו פועלת החברה, ישתנה הסיכון שלה.

מכל מקום, לסיכום, ראוי ליועץ המשפטי לממשלה לתת את הדעת על המצב האבסורדי שהוצג לעיל, כפי שגם נקבע בדוח מבקר המדינה בעניין זה. ראוי גם שהמחוקק יתן את הדעת בשאלה, האם ראוי לקבוע חובת הפקדה כלשהי להבטחת תשלומי פנסיה תקציבית לכלל העובדים הזכאים לפנסיה תקציבית, לרבות עובדי המדינה.

שוק עמוק

שוק משוכלל בעל רמת נזילות גבוהה, שניתן לקנות ולמכור בו אג"ח בכמויות גדולות מבלי שהפעולות ישפיעו בצורה ניכרת על מחיריהן. הקביעה אם קיים שוק אג"ח קונצרניות עמוק בישראל תשפיע על האופן שבו חברות ציבוריות מהוונות את התחייבויותיהן הפנסיוניות לעובדים: אם יוחלט שיש שוק עמוק, אז הגופים יהוונו את ההתחייבויות הללו לפי התשואה בשוק האג"ח קונצרניות. אם יוחלט כי השוק אינו עמוק, ריבית ההיוון תתבסס על התשואה באג"ח ממשלתיות, שהיא נמוכה יותר לעומת הקונצרניות. ככל שהריבית לפיה מבצעים את ההיוון גבוהה יותר - החברות יצטרכו להקצות פחות הון להיוון ההתחייבויות הפנסיוניות.

הכותב הוא רו"ח ועו"ד, יועץ לרשות החשמל, אשר ליווה את הטיפול בנושא השוק העמוק ברשות החשמל