עצות לכחלון: תקציב שנתי הוא מיסודות הדמוקרטיה - כבד אותו

כמו כל מדינה דמוקרטית, גם מדינת ישראל מושתתת על אמנה חברתית. חוק יסוד: משק המדינה, שהוא פרק בחוקת המדינה, מבטא את עיקריה הכלכליים והוא נועד להבטיח את קיומה של הסכמת הציבור לפעולות הכלכליות של הממשלה הנבחרת.

חוק היסוד קבע בזמנו כלל מקובל, ברור, חכם ודמוקרטי: יש לקבוע את תקציב המדינה השנתי באמצעות חוק. קביעה זו אינה רק פורמלית. היא מעידה על החשיבות החוקתית של חוק התקציב השנתי. תקציב המדינה הוא למעשה הביטוי הנעלה ביותר של ההיבטים הכלכליים של האמנה החברתית; של ההסכמה הלאומית השנתית בנושאי מדיניות חברתית-כלכלית ולאומית. הוא מפרט מהו התשלום שהציבור מתבקש לשלם עבור השירותים הציבוריים שהממשל הנבחר מתחייב לספק. חריגה תקציבית תביא לתוצאות הרות גורל: להעברת חובות לדורות הבאים, לאי-עמידה בחובות ובמחויבויות, להדפסת כספים מסוכנת או להטלת נטל כבד מדי (ולא שוויוני) על הציבור.

הצעת חוק התקציב אחת לשנה היא אירוע דמוקרטי חשוב. אחת לשנה בוחן הציבור, באמצעות נציגיו בכנסת ובעיתונות, את דרכי הממשלה ואת מדיניותה החברתית-כלכלית. זוהי חגיגה דמוקרטית. לכן חוק התקציב הוא חוק שנתי. הצורך בהסכמה קולקטיבית ובאישור פרלמנטרי לתקציב המדינה הוא מתבקש. לממשלה אין משל עצמה ולא כלום. היא פועלת כנאמן וכשליח של הציבור. כל שהיא מוציאה, בא לה מן הציבור. על כן היא חייבת בדיווח שנתי לציבור ובקבלת הסכמתו באמצעות נציגיו בכנסת.

הצורך באישור פרלמנטרי שנתי נועד להבטיח שהממשלה לא תיצור מחטפים ולא תפיל גזירות בלי שהציבור יסכים לכך; שאם ביצעה טעות היא תוכל לתקנה בתוך שנה; תקציב שנתי גם מבטיח הוגנות שלטונית ויחסים הדדיים. כשם שכל אזרח הגון וישר מגיש לפקיד השומה מדי שנה דוח הכנסות ומשלם את המס, כך הממשלה חייבת לדווח לו מדי שנה מה היא מתעתדת לעשות בכספיו ואילו שירותים הוא עתיד לקבל בתמורה.

שקר התקציב הדו-שנתי

כלל חוקתי ידוע קובע שאם הצעת חוק התקציב אינה מקבלת את אישור נציגינו בכנסת בתוך שלושה חודשים מתום שנת הכספים, רואים בכנסת ובממשלה כמתפטרות, והציבור - הריבון - יקבל חזרה את הכוח להחליט בבחירות חדשות.

זהו הביטוי החוקתי לרעיון הבסיסי שלפיו "אין מסים ללא ייצוג; אין תשלומים בהיעדר הסכמה". תפקידה של הכנסת, כמייצגת הציבור, הוא לפקח על פעולות הממשלה - לא לשמש חותמת גומי; לא לעודד או להעדיף פתרונות קצרי טווח שנועדו לחזק את שרידותה של ממשלה מקרטעת, ולא לאפשר לחברות הקואלציה להסתיר מעין הציבור את חמדנותן הסקטוריאלית.

לפני כמה שנים הגה אחד מקודמיך בתפקיד רעיון מקורי שכמוהו לא נשמע בשום מדינה מתוקנת. במקום להציג לציבור את מטרות הממשלה, את סדרי ההעדיפויות הכלכליים-חברתיים ולבקש את אישורנו להוצאת כספינו מדי שנה, הממשלה תפנה אלינו אחת לשנתיים. הכנסת אישרה הצעה זו ותיקנה את חוק יסוד: משק המדינה באמצעות הוראת שעה (!). עתירה שטחית וטכנית לבג"ץ נתקלה בתגובה מאכזבת של בית המשפט, שהתרכז רק בשאלה הפורמלית של חקיקת "חוק יסוד" במתווה של הוראת שעה לשנה אחת, ונמנע מבחינה מהותית של הסוגיה.

הניסיון הכלכלי מלמד שהרעיון נכשל. ויתור על תקציב שנתי והחלפתו בתקציב דו-שנתי נראה כצעד מתקדם במדרון החלקלק המעיד על זלזולה של ממשלה בעקרונות חוקתיים ובתבונתו של הציבור; על הציניות המתבטאת בהפיכת נושא חוקתי וכלכלי למשחק פוליטי; על אי הבנת המשמעות החוקתית, החברתית והדמוקרטית של חוק תקציב מחד גיסא ועל רצון להטעות ואף להונות את הציבור מאידך גיסא.

להערכתי, הרצון לעבור לתקציב דו-שנתי נובע מכושר מנהיגות לקוי, מחוסר משילות, מהעדר יכולת שכנוע ומרצון להקצאת כספים בהיחבא, בניגוד לרצונו של כלל הציבור. קשה לממשלה חלשה להתמודד מדי שנה עם דרישות התקציב של חברות הקואליציה. במקום להודות באלה, מעלים מצדדי המהלך טענה שלפיה תקציב דו-שנתי ישפר את תהליך התכנון של מדיניות פיסקלית ארוכת טווח.

זהו טיעון שקרי. החוקה הישראלית קובעת: "הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תוכנית תקציב רב-שנתית שתכלול את הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה וכן תוכנית תקציב לשתי השנים הבאות אחריה ותגיש אותה יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי", וכי "כל הצעת חוק תקציב שתגיש הממשלה לכנסת תתבסס על תוכנית התקציב הרב-שנתית שהוכנה והונחה על שולחן הכנסת לפי סעיף זה בשנה הקודמת". לאמור החוקה הישראלית מקצה כלים לתכנון תקציבי רב-שנתי.

ברשותך אזכיר עוד שתי רעות חוקתיות בתחום חקיקת התקציב שהפכו לנוהג מביש. הראשונה - השימוש בחוקי ההסדרים השונים, שמהווה פגיעה קשה במשטר הפרלמנטרי והדמוקרטי שלנו. השנייה הוא הנוהג של משרד האוצר לבקש מוועדת הכספים לבצע העברות תקציביות המשנות את שקבעה הכנסת בחוק התקציב. נוהג העומד בניגוד לחוק היסוד, המפרט בקפדנות כיצד ניתן לבצע שינויים בהעברות תקציביות במהלך השנה, באילו תנאים ורק כשמתגלה צורך חיוני. העתירה שהוגשה בזמנו נגד נוהג מביש זה, העומד בניגוד לכתוב בחוק היסוד ובניגוד לרוח החוקה, טרם נדונה על ידי בג"ץ.

מכאן לעצה השלישית, והפעם זו עצה משולשת. ראשית, אל תיתן את ידך לשחיקתן של הנורמות החוקתיות ואל תגיש הצעה לתקציב דו-שנתי (במקרה הגרוע הסכם לחקיקת שעה שתאריך את מועד הגשת התקציב השנתי אך לא להפיכתו לדו-שנתי) שנית, הורה לאגף התקציבים למעט ככל האפשר בשימוש בחוק ההסדרים או בחוק המדיניות הכלכלית השנתית. שלישית, בקש מפרקליטות המדינה להסכים לקבלת העתירה נגד העברות תקציביות בלתי חוקתיות בתוך התחייבות להימנע מכך בעתיד.

הכותב הוא מומחה לדיני מסים וחקיקה פיסקאלית באוניברסיטת חיפה