האם מנגנון הערעורים בענייני תכנון ובנייה פשוט מיותר?

האם ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, הגוף המכריע בהשגות על החלטות הוועדות המחוזיות, נכנסת לעובי הקורה בבחינתה את העררים הנידונים בפניה? האם היא מסוגלת לכך והאם היא בכלל נחוצה? שאלות אלה עולות לנוכח בחינה של החלטות הוועדה בשנה וחצי האחרונה, לפיהן שיעור גבוה במיוחד של עררים המגיעים לדיון בוועדה, נדחים.

לדברי גורמים משפטיים המעורים בשוק הנדל"ן, תוצאות הבדיקה מעידות כי הוועדות המחוזיות הן הערכאות הקובעות דה פקטו את גורל התוכניות בענף.

למי יש הרשות והזכות לערור

במסגרת הבדיקה, אותה ביצע משרד עו"ד ענת בירן, נותחו תוצאות 40 החלטות של ועדת המשנה שניתנו במשך 17 חודשים, מינואר 2014 ועד מאי 2015, ושפורסמו באתר משרד הפנים. מהבדיקה עולה כי מתוך ארבעים עררים שהוגשו לוועדה הארצית, רק חמישה התקבלו. 29 נדחו, והשאר נמחקו, התקבלו או נדחו חלקית והוחזרו לדיון בוועדה המחוזית.

על פי סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה, על החלטת ועדה מחוזית לאשר או לדחות תוכנית לתכנון או לבנייה, ניתן לערור לועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית. מי שיכול לפנות לוועדה בזכות, כלומר בלי לבקש את אישור קודם לכך, הם גופי המדינה המוניציפליים והמחוזיים: שלושה מחברי הוועדה המחוזית או המקומית וכן הרשות המקומית עצמה. לעומתם, יזם המקדם תוכנית, מגיש התוכנית או המתנגד לה, חייב לבקש רשות לערור מהוועדה המחוזית - אותה ועדה מחוזית שקיבלה את ההחלטה שמבקש הרשות לערור רוצה לשנות.

ועדת המשנה דוחה בשיעור הרב ביותר עררים על החלטותיהן של ועדות המחוז דרום וחיפה: ארבעת העררים שהוגשו על החלטותיהן בתקופת הבדיקה - נדחו. עם זאת, כמות העררים על החלטות ועדות אלה היא הקטנה ביותר. גם עררים על החלטות הוועדה המחוזית בתל אביב נוהגת ועדת המשנה לדחות, ובתקופת הבדיקה היא לא אישרה אף לא ערר אחד על החלטותיה של זו: מתוך שמונה עררים שהונחו בפניה בתקופת הבדיקה, דחתה ועדת המשנה שבעה ועוד אחד נמחק בטרם נידון; ערר אחד בלבד התקבל על החלטת הוועדה בירושלים, מתוך שבעה שהוגשו; על החלטות ועדת מחוז מרכז נדחו 10 עררים מתוך 15 שהוגשו, ו-4 התקבלו.

בסך הכל, כאמור, בתקופת הבדיקה נדחו 29 מתוך 40 העררים שהוגשו על החלטות חמש הוועדות המחוזיות (לצורך נתון זה, עררים שאוחדו לאותו תיק נספרו בבדיקה כערר אחד). כמו כן, מתוך 14 עררים שהוגשו ברשות, 9 נדחו ואף לא אחד התקבל במלואו. מצבם של העוררים בזכות אינו טוב בהרבה: מתוך 29 עררים שהוגשו בזכות על ידי המדינה, רשויות וועדות מקומיות וחברי ועדות מחוזיות ומקומיות - 19 נדחו, ו-4 התקבלו. היתר התקבלו או נדחו חלקית, נמחקו בטרם נידונו או הוחזרו לוועדה המחוזית לבחינה מחודשת.

עו"ד ענת בירן מסבירה כי "בניגוד לוועדות הערר המחוזיות, שבמקרים רבים משנות או הופכות החלטות של ועדות מקומיות, ועדת הערר הארצית לרוב אינה מתערבת בהחלטות של הוועדות המחוזיות, אלא רק מאשרת אותן או מחזירה אותן לדיון נוסף". לדבריה, "לוועדה הארצית יש הרכב שמונה חמישה חברים, ואין לה לשכת תכנון או צוות תכנוני כמו בוועדות המחוזיות והמקומיות שיבדוק את התוכניות המבוקשות. למעשה, חברי ועדת המשנה פועלים כמו בית משפט מינהלי - שומעים את הצדדים ומחליטים לפי הנתונים שמוצגים להם. בלי בדיקה או חקירה עצמאית".

הבעיה מתחילה הרבה קודם

גם הסיכויים של עתירה מנהלית למחוזי נגד החלטה של ועדת המשנה לעררים הם אפסיים. לדברי בירן, "בתי המשפט אינם נוטים להתערב בהחלטות תכנוניות, ולא משמשים כוועדת ערר עליונה, אלא רק בודקים אם החלטת הוועדה הארצית מצויה במתחם הסבירות".

נקודת הפתיחה הבעייתית של היזם מתחילה עוד לפני הדיון בוועדה הארצית, שכן עצם הגעתו לשם מוטלת בספק: "האפשרות של אזרח להגיע לוועדת המשנה, בין אם הוא יזם תוכנית או מתנגד לתוכנית, מוגבלת ביותר", אומרת בירן. "ההחלטה לגביה מסורה ליו"ר הוועדה המחוזית, והיזם למעשה צריך להוכיח לו שההחלטה שהוועדה שהוא עומד בראשה קיבלה היא החלטה שהיא בעלת השלכות רוחביות או שמדובר בנושא עקרוני מבחינה תכנונית. "באופן טבעי", אומרת בירן, "הוועדות מנסות לצמצם את העררים שמגיעים לוועדה הארצית".

נזכיר כי הוועדות המחוזיות משמשות כזרועו הארוכה של שר הפנים, וביכולתן לא לאשר החלטות מקומיות אם אינן עולות בקנה אחד עם רצון השר.

לדברי בירן, שלושת מאפיינים אלה - הגעתן של תכניות מקומיות רבות - אחרי שלב וועדות הערר המקומיות - לוועדות המחוז, אפשרות הגישה המצומצמת לוועדת המשנה והמציאות שבה גם אם הגיע העורר לוועדת המשנה, זו בקושי מתערבת בהחלטות המחוזיות - מלמדים כי "אף שמדובר במערכת היררכית, מרכז הכובד נמצא בוועדות המחוזיות, ולרוב מה שמוחלט בוועדות אלה - הוא מה שיהיה".

לאבחנתה של בירן מצטרפת קביעת היועץ המשפטי לממשלה וינשטיין לפני כמה שבועות, כי ועדות אלה הן בעלות שיקול דעת עצמאי, כלומר זה של יו"ר הוועדה, ולא תהיינה כפופות למנהל התכנון במתכונתו החדשה, תחת משרד האוצר.

לחזק את הרשויות

תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה מחודש אוגוסט האחרון, שהעביר תכניות ורכיבים תכנוניים רבים לסמכותן של הוועדות המקומיות, נועד לחזק את הרשויות האחרונות על חשבון גופי המחוז ובכך לחלוץ במעט את הפקק התכנוני. עו"ד בירן אומרת כי התיקון לא שינה את העובדה שרוב התוכניות נעצרות בוועדה המחוזית, שעדיין מחזיקה ב"שוט" של אי אישור התוכנית או משיכתה אליה.

לעומתה, עו"ד עפר טויסטר ממשרד עו"ד עפר טויסטר ושות' המתמחה בדיני התכנון והבנייה, סבור שכוחן של הוועדות המקומיות עלה בעקבות התיקון, אולם לדבריו "עבור הרבה ועדות התיקון לחוק העניק הרבה יותר מדי כוח, כי לא כל הוועדות המקומיות חזקות כמו ת"א, ורבות מהן חסרות שיקול דעת תכנוני וכוח לעמוד בפני לחצים של פוליטיקאים ומצביעים. בוועדות המקומיות יושבים חברי מועצת העיר שאין להם שום רקע תכנוני. לעומת זאת, בוועדות המחוזיות יושבים אנשי מקצוע ונציגי משרדים בעלי רקע בתחום".