המבקר תוקף את הרגולציה - וממליץ לפקח על מחיר הגז

היעדר מדיניות בתחום חלוקת הרישיונות הימיים ופיתוח שדות גז קטנים, עיכובים בהפעלת מאגר אחסון גז, מחסור בהנחיות סביבתיות במשק הגז, היעדר מדיניות בנוגע למיסוי על יצוא הגז ופיקוח על מחירים והתמהמהות בתהליך קביעת הוראות בעניין תמלוגי הגז - אלה הם רק חלק מהליקויים שעליהם מצביע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, בדוח "פיתוח משק הגז הטבעי" שהותר היום (ב') לפרסום.

לטענת המבקר, התנהלות הממשלה, על כל זרועותיה, בתחום הגז הטבעי בשנים האחרונות הייתה לקויה, בלתי מגובשת, הבריחה משקיעים, תרמה להיווצרותו של מונופול הגז - ובסופו של דבר פגעה באינטרס הצרכני. התוצאה של כל אלה, קובע המבקר, היא שצוות קנדל הגיע לשולחן המשא-ומתן מול חברות הגז בעמדת חולשה. לכן, הוא ממליץ להכניס למתווה הגז פיקוח על מחירים ומנגנוני אכיפה.

בין יולי 2014 ועד ליוני 2015, בדק משרד המבקר את הפעולות של משרדי האנרגיה והכלכלה ורשות ההגבלים העסקיים בשוק הגז הטבעי. בדיקות השלמה נעשו במועצה הלאומית לכלכלה, במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים, באגף התקציבים וברשות המסים שבמשרד האוצר, בנציבות שירות המדינה, ברשות החשמל, במשרד להגנת הסביבה, ברשות לשיתוף-פעולה תעשייתי, בנתג"ז ובמועצה להשכלה גבוהה.

המבקר קובע כי התנהלות המדינה פגעה במשקיעים פוטנציאליים במשק הגז, ומאשים בדבר את כלל משרדי הממשלה: "הממצאים מצביעים על היעדר מדיניות ממשלתית כוללת ושלמה, חוסר עשייה אפקטיבית, פעולה בקצב איטי ואסדרה חלקית, עד כדי ריק אסדרתי, בתחומים רבים", כותב מבקר המדינה יוסף חיים שפירא, ומוסיף כי "בתחומים רבים יצרו הליקויים האמורים חיכוכים בין המאסדרים עצמם ובינם לבין מחזיקי זכויות הגז. כל אלה גרמו לעיכובים בפיתוח משק הגז, עלולים למנוע מהמדינה לממש את מלוא הפוטנציאל הטמון במשאב", ואף "הובילו להיווצרותו של מונופול גז".

חוסר האסדרה במשק הרחיק כאמור משקיעים לטענת המבקר, שמציג דוגמאות לכך לכל אורך הדוח. כך למשל, חוק הנפט (שהוא החוק העיקרי המכתיב את אסדרת פעולות הנפט בישראל - ה"כ) מכיל נושאים רבים שקיימת בהם אי-ודאות משפטית בנוגע לחיפוש ולהפקה. "בחוק ישנן לקונות, מקום נרחב מדי לשיקול דעת והסברים המשתמעים לשני פנים. הוא אינו עדכני, לכן דרכי הפעולה אינן ברורות למאסדר ולמשקיעים". גם אי-השלמת תהליך החקיקה בנוגע למיסוי על הייצוא, למשל, "העמיק את אי-הוודאות בקרב משקיעים פוטנציאליים, ולא מן הנמנע שהדבר פגע בתדמית המדינה בסוגיה חשובה זו".

המבקר כאמור לא חוסך ביקורת ממשרדי הממשלה האמונים על הנושא, ואף מבקר בחריפות את הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ' דיויד גילה. להלן הממצאים המלאים:

1. משרד האנרגיה: יצר תלות במאגר יחיד

דוגמה אחת לחוסר עשייה אשר הובילה להיווצרותו של מונופול הגז, נוגעת למדיניות חלוקת רישיונות ימיים של משרד האנרגיה. זאת, לאחר שלאורך השנים הפסיק המשרד להעניק רישיונות כאלה וחזר בו לסירוגין, מבלי לגבש מדיניות בנושא. "במשרד לא נמצאה תוכנית פעולה ובה פירוט הפעולות שעל המשרד ליישם בטרם יחדש את מתן הרישיונות ולוחות הזמנים לביצוען", נכתב בדוח.

דבר דומה קרה גם עם המדיניות לפיתוח מאגרים קטנים ובינוניים. במרבית מדינות העולם קיימת מדיניות לפיתוח מאגרים קטנים, בין אם היא מעוגנת בחוק ובין אם היא חלק מהמדיניות הפיסקלית של המדינה. התמריצים לפיתוח מאגרים קטנים באים לידי ביטוי בהפחתת מס ותמלוגים למאגרים הקטנים, כמו גם בהטבות נוספות. לטענת המבקר, מתן תמריצים לפיתוח מאגרים קטנים היה יכול להוביל לפיתוחם, וכך גם להגברת תחרות במשק הגז הטבעי, אולם למרות זאת, משרד האנרגיה לא גיבש מדיניות לקידום פיתוחם של המאגרים, "לרבות הגדרתם, מאפייניהם, התמריצים האפשריים - אם נדרשים, ואבני דרך ליישום המדיניות".

בנוסף, כבר משנת 2010 פועל משרד האנרגיה לגיבוש תקנות מפעיל חדשות הכוללות בין היתר העלאת רמת הניסיון המקצועי הנדרש ממבקש זכות הנפט, מה שהוביל לכך שהגיעו לישראל מפעילים חסרי ניסיון. "אף שניתנו 46 רישיונות חיפוש לשותפויות הכוללות מפעילים אחדים, רק מפעיל בעל ניסיון רב הצליח לגלות שדות גז טבעי בשטחים שבגינם קיבל רישיונות, והדבר מעלה ספק בדבר יכולתם של שאר המפעילים להביא לגילוי גז טבעי", טוען המבקר ומוסיף כי "כך גם נוצרה תלות יתר בהפקת גז משדה אחד המוזרם בצינור אחד בעל קיבולת מוגבלת, והמשק נותר ללא גיבוי ויתרות באספקת גז טבעי".

ביקורת נוספת המופנית כלפי משרד האנרגיה נוגעת לכך שבמארס 2014 העניק המשרד לשותפות "לוויתן" שטח חזקה למשך 30 שנה, זאת מבלי לכלול בו נושאים שראוי היה אולי להכניס, בניהם הסדרי ביטחון, שמירה על הסביבה הימית, תוכן מקומי ושיקולי תחרות. לדברי המבקר, מאחר ששוויו של שטר חזקה מוערך בעשרות מיליארדי שקלים, מן הראוי היה להעביר טיוטה שלו למשרדי הממשלה ורגולטורים אחרים לקבלת הערותיהם לפני החתימה עליו. "על אף השפעתו הרבה של שטר החזקה של לווייתן על המשק, העביר משרד האנרגיה רק קטעים ממנו להתייחסותם של משרדי ממשלה אחדים. המשרד לא פעל באופן שיטתי ולא קבע רשימת גופים ומאסדרים הצריכים ליטול חלק בגיבוש שטר חזקה".

בנוסף מותח המבקר ביקורת על ההתמהמהות של משרד האנרגיה בנוגע לאחסון גז במאגר הגז הריק של "מארי B". דוח המבקר קובע כי דבר לא נעשה בנושא, למרות שהמשרד בוחן זאת כבר משנת 2009. בחודש שעבר חשף "גלובס" כי דוח חדש של יועץ בינלאומי קובע שלאור עליית הלחץ במאגר האחסון בו יהיה אפשרי רק עד קיץ 2017, וחמור מכך - שהגז שיוחדר אליו ייאבד עד אז. כך שאופציית האחסון ירדה מהפרק. "בהיעדר פתרון אחסון בים או ביבשה נותר שדה 'תמר' מקור אספקת הגז היחיד, והדבר פוגע בביטחון האנרגטי של המדינה בעת הנוכחית ובשנים הקרובות".

ממשרד האנרגיה נמסר: "משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים סבור, כפי שקבע גם המבקר בדוח זה, כי ריבוי המאסדרים בסמכות ואף בלי סמכות, חוסר התיאום ביניהם וקבלת החלטות נקודתיות, ללא בחינת השפעותיהן על משק הגז הטבעי כולו, הם אלה אשר הגבירו את אי-הוודאות והביאו לחלק ניכר מהליקויים שעליהם הצביע המבקר. במהלך השנים התערבו במשק גורמים שונים, ללא סמכות וללא נשיאה באחריות. על אף התערבות זו, עושה המשרד מאמצים רבים לקידום עצמאותה האנרגטית של ישראל ומשק הגז הטבעי, הן בהיבט התשתיתי והן בהיבט הכלכלי. הוא עושה זאת במקצועיות וביעילות שהוכיחה את עצמה, בפיתוח המהיר של מאגר 'תמר' והמקשר הימי, בהשוואה למקובל בעולם.

"בנוסף, ניתנו על ידי המשרד שטרי חזקה מפורטים המעגנים את אינטרס הציבור; נקבעו כללים להעברת זכויות; כונסה ועדת צמח להסדרת נושא הייצוא; נפרסה מערכת הולכת הגז הטבעי באורך של 500 ק"מ שחוברו אליה כל תחנות הכוח הרלבנטיות ומרבית מפעלי התעשייה הגדולים. תוך תריסר שנים עברה המדינה מאפס ל-50% ייצור חשמל מגז טבעי - היקף גבוה בקנה מידה עולמי. המשרד הוביל לחיסכון של מעל ל-40 מיליארד שקל למשק הודות לניהולו המושכל של ענף הגז הטבעי.

"המשרד סבור כי הפתרון לליקויים שעליהם הצביע המבקר טמון בריכוז הסמכויות אצל הרגולטור המרכזי - משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. ראוי כי מי שנושא באחריות יישא גם בסמכות. עמדתנו המקצועית וכל פעילויותינו הובאו לידיעת המבקר. לצערנו, חלק ניכר מהדברים לא בא לידי ביטוי בדוח. המשרד ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".

2. רשות החשמל: הגבירה את חוסר הוודאות במשק הגז

לטענת מבקר המדינה, רשויות שלטון שונות פעלו מתוקף תפקידם לקידום המטרות שלהם, זאת מבלי לבחון את השפעת פעילותם על משק הגז הטבעי. כדוגמה לכך מבקר הדוח את התנהלות רשות החשמל בנפרד מיתר הרגולטורים, ובייחוד ממשרד האנרגיה. "פעולות אלה לא עלו בקנה אחד עם פעילותם של מאסדרים אחרים ונעשו ללא תיאום, ובכך הגבירו את אי-הוודאות".

דוגמה לכך הוא חוסר התיאום בין רשות החשמל לרשות הגז. כך, בעוד שרשות החשמל שיגרה לראש הממשלה בנימין נתניהו (בזמנו ממלא מקום שר האוצר) מכתב עם חוות-דעת הטוענת כי מחיר הגז בישראל גבוה, שלחה רשות הגז לנתניהו מכתב נגדי שטוען כי מדובר בטענות "מגמתיות", "מלאות באי-דיוקים" וב"עובדות לא נכונות".

דוגמה נוספת היא הסכמי הגז בין שותפות "תמר", משרד האוצר ו-3 יזמי תחנות כוח, שרשות החשמל סירבה להכיר בעלויותיהם.

רשות החשמל בחרה שלא להגיב לדברים.

3. ועדת המחירים במשרד האוצר: שנתיים ללא תוצאות

דוגמה ל"היעדר מדיניות ממשלתית כוללת ושלמה, חוסר עשייה אפקטיבית ופעולה בקצב איטי", כפי שמגדיר זאת המבקר, ניתן למצוא בעבודת הוועדה לפיקוח המחירים במשרד האוצר. במשך שנתיים הייתה ועדה זו ערה לרווחיות של הגז הטבעי, אך לא עשתה דבר: "למרות קיומו של מונופול באספקת הגז הטבעי, הוועדה לא גיבשה שיטה, לרבות קביעת פרמטרים וקריטריונים שיאפשרו לה להחליט על איזו רמת פיקוח להמליץ; ולחלופין, לא העלתה את הקשיים בקבלת ההחלטה לפני השרים המופקדים על פעילותה". לטענת המבקר, התוצאה היא "שטרם הוחלט אם ואיזו רמת פיקוח תוטל על מחיר הגז הטבעי".

4. רשות המסים: העניקה הטבות מס בניגוד לסדרי המינהל התקין

בהחלטת ממשלה מיוני 2013, נקבע כי בתוך 120 יום יגיש שר האוצר תיקוני חקיקה לחוק ששינסקי (שעוסק במיסוי מכירת גז למשק המקומי - ה"כ). המטרה הייתה להבטיח כי יצוא הגז ימוסה בצורה שתבטיח שהציבור יקבל את חלקו. ואולם, יותר משנתיים אחרי, ועדיין לא הסתיים תהליך החקיקה. "אי השלמת תהליך החקיקה מעכב גם את ההוראות שעל משרד האנרגיה להכין; יוצא אפוא שהחלטת הממשלה אינה מיושמת במלואה", טוען המבקר ומוסיף כי "העיכוב בתהליך החקיקה העמיק את אי-הוודאות בקרב משקיעים פוטנציאליים, ולא מן הנמנע שהדבר פגע בתדמית המדינה בסוגיה חשובה זו".

אבל לא רק שהמסים על הייצוא לא נקבעו, אלא שבמשך 3 השנים שחלפו בין ינואר 2011 לפברואר 2014, לא עודכנו תקנות מס הכנסה המעניקות הטבות מס לרוכשים של יחידות השתתפות. לאור הסיכון הגבוה בתעשיית הגז וההשקעה הכספית הגדולה הנדרשת בחיפושי גז, העניק משרד האוצר הטבות מס כדי לעודד את גיוס ההון הנדרש לחיפושים. תוקפן של תקנות אלה הוא שנה, והן מוארכות מדי שנה בוועדת הכלכלה של הכנסת ביוזמת רשות המסים. ואולם, רק במארס 2014 הוחלט להאריך את תוקפן בדיעבד מינואר 2011. "התנהלות זו מעלה שאלות בנוגע לסמכות להאריך בדיעבד תקנות ובנוגע לנפקות של הטבות המס בתקופה שבה פג תוקפן של התקנות, והיא אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין", כותב המבקר.

מרשות המסים נמסר: "בעקבות החלטת הממשלה מיוני 2013 שאימצה את דוח ועדת צמח, קידם צוות ברשות מנכ"לית האוצר את הנושא, ותזכיר חוק בעניין הוכן ידי הלשכה המשפטית במשרד האוצר. בשלב מאוחר יותר התבקשה רשות המסים להכניס שינויים בתזכיר, לאור מומחיותה בעקבות הניסיון שלה בהפעלת חוק מיסוי רווחי נפט - וכך אכן נעשה. כזכור, בחודשים האחרונים לא ניתן היה לקדם חקיקה בשל פיזור הכנסת. עתה עם חידוש פעילותה החקיקה תקודם".

בנוגע לעדכון תקנות המס בדיעבד מסרה הרשות כי "לנוכח דוח ועדת ששינסקי הראשונה וחוק מיסוי רווחי נפט, הוחלט ברשות שלא להאריך את תוקף התקנות באופן אוטומטי, אלא שהדבר ייעשה לאחר בחינה של השלכות חוק מיסוי רווחי נפט על התקנות ועריכת שינויים בעקבותיה. עד 2014 טרם הסתיימה הבחינה האמורה וכן השינויים הנדרשים בגין תוצאותיה".

5. רשות ההגבלים העסקיים: ביקורת נוקבת על הממונה

מבקר המדינה לא חס על רשות ההגבלים העסקיים ועל התנהלות הממונה על הרשות פרופ' דיויד גילה בפרט, ומבקר אותו על פעולותיו בפרק הזמן שחלף ממועד פרסום טיוטת הצו המוסכם במארס 2014, ועד שחזר בו מטיוטת הצו המוסכם בדצמבר 2014. "משנת 2011, בתקופה הארוכה שבמהלכה שקל (גילה - ה"כ) את שיקולי התחרות, העמיקה אי-הוודאות בענף הגז הטבעי. נוסף על כך, בפרק הזמן שבין מארס עד דצמבר 2014, הסתמכו הגופים הממשלתיים וזרועות הממשלה הרלבנטיים על ההנחה שפעילותם במשק תימשך ברוח הצו המוסכם שהציע הממונה".

עוד טוען המבקר כי גם כאשר התקבלה החלטת הממונה לחזור בו מהצו המוסכם, הדבר נעשה מבלי שנעשתה עבודת מטה מסודרת ומעמיקה. "ברשות ההגבלים לא נמצאו אסמכתאות לבחינת היקף התחרות האפשרית בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל, בהתחשב בגודלו של המשק הישראלי, במיעוט המשתתפים בו וביתר מאפייניו הייחודיים", טוען המבקר ומוסיף כי בנוסף על כך, לא נמצאו אסמכתאות לדיונים שקיימה רשות ההגבלים עם יתר משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, שבהם נידונו חלופות העשויות להתמודד עם ההסדר הכובל הקיים לכאורה, וכן היתרונות והחסרונות של כל חלופה. "לא נמצאו גם אסמכתאות לעבודת מטה, ובכלל זה התייעצות עם גורמים בינלאומיים".

מרשות ההגבלים העסקיים נמסר בתגובה "שוק הגז הינו השוק המורכב ביותר עמו התמודדה הרשות באכיפת חוק ההגבלים. ההחלטה שלא להגיש את טיוטת הצו המוסכם לאישור בית הדין, נעשתה על רקע הטענות שהועלו בשימוע הציבורי והנתונים הנוספים שהתגבשו והתקבלו ברשות במהלך השימוע הציבורי. כל אלה הביאו את הממונה לכלל מסקנה שטיוטת הצו המוסכם לא תביא לתחרות. אגב כך התחוור לממונה כי מיעוט העשייה הממשלתית להסדרת הנושא מטיל נטל לא פרופורציונלי על כתפי הרשות, אשר נכנסה לבדה לעובי הקורה וחשפה את הכשל התחרותי הקשה בשוק הגז. ההחלטה היחתה זו שלמעשה הובילה בסופו של דבר את משרדי הממשלה לפעול יחד.

"בהתייחס לטענה שעולה מהדוח לגבי יצירת אי-ודאות, ראשית, אי-הוודאות שנוצרה בשוק עקב החלטת הממונה תרמה תרומה משמעותית ליצירתו של המאמץ הממשלתי המרוכז להסדרת משק הגז הטבעי. בנוסף, יש כמובן לזכור שגם לחברות הפועלות בתחום אחריות לאי-הוודאות, שכן הן אלה שלא הביאו את ההסדר הכובל שנוצר, לכאורה, במאגר 'לוויתן' לאישור הרשות".

6. משרד הכלכלה: לא דאג להעסקת עובדים ישראלים ולרכש ישראלי

הביקורת המרכזית נגד משרד הכלכלה היא העובדה שהוא לא דאג לפיתוח התעשייה המקומית ולרכש ציוד ישראלי בידי חברות הגז. הדרך לעשות זאת, לטענת המבקר, היא באמצעות הכנסת סעיף של 'תוכן מקומי' בשטר ההחזקה שניתן לחברות. חיוב כזה קיים ברוב המדינות המפיקות גז ונפט, והוא מועיל כלכלית למשק המקומי - נוסף לתועלות הישירות משימוש ומפיתוח תעשיית הגז הטבעי. סעיף כזה לא הוכנס לשטר ההחזקה של "תמר", ובמפתיע גם לא לזה של "לוויתן".

לטענת המבקר, "אף שתוכן מקומי אינו המטרה העיקרית של שטר החזקה, מדובר במטרה ציבורית ראויה שייתכן שאפשר לקדמה גם באמצעות שטרי חזקה, כפי שנעשה במדינות אחרות".

המבקר מזכיר כי כבר בשנת 2011 מצאה ועדת ייעוץ בינלאומית כי קיים בארץ מחסור באנשי מקצוע בתחומים הדרושים הן במערכת האקדמית והן בתפקידי פיקוח בממשל. המחסור בעובדים קיים גם במשרד האנרגיה, דבר "המאלץ את משרד האנרגיה לעשות שימוש רב ביועצים חיצוניים בעניינים שהם בליבת עיסוקו המקצועית של המשרד, ויוצר תלות יתר בייעוץ חיצוני".

ממשרד הכלכלה נמסר: "למרות שמשרד הכלכלה לא נכלל בצוות שעסק במו"מ מול חברות הגז, פעלו נציגי המשרד באופן רציף מול הצוות בבקשה להוסיף את היבטי הערך המקומי במעטפת ההסכם המתגבש. במסגרת זאת, נשלח בשלהי חודש ינואר מכתב מפורט בנושא מטעם מנכ"ל המשרד ליו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, עם העתקים למקבלי ההחלטות השונים. לצערנו, בקשת המשרד לא נתקבלה".

7. צוות קנדל קיבל החלטות תחת אילוצים

"התקופה הארוכה שחלפה עד שהחלה העבודה הבין-משרדית אופיינה במדיניות ממשלתית חסרה, באסדרה חלקית וחסרה ובחוסר תיאום בין מאסדרים", כותב מבקר המדינה. המסקנה, לדברי המבקר, היא שבעקבות כך גיבש צוות קנדל את מתווה הגז "תחת אילוצים ובעמדת חולשה מול הגורמים הפרטיים".

המבקר לא מפרט מדוע הצוות היה בעמדת חולשה ותחת אילו אילוצים הוא פעל, אך ניתן זאת מהדוח באמצעות מספר דוגמאות. הראשונה, חוסר המדיניות במשק בנוגע לכניסת מפעיל חדש, לפיתוח מאגרים קטנים ולחלופות לאחסון גז. משום שלא פותח בארץ אף מאגר למעט "תמר", צוות קנדל מצא עצמו נלחם על פיתוח מהיר של המאגרים (מטרה שהיא ממילא האינטרס של החברות - ה"כ) ולא על תחרות, וחברות הגז ידעו זאת כמובן.

דוגמה נוספת היא קרבות האגו וחוסר ההסכמות בין הרגולטורים שהחלישו גם הם את הצוות מול חברות הגז. בעוד שדלק ונובל שמכירות אחת את השנייה שנים ופועלות בשיתוף-פעולה מצוין הציגו חזית אחידה ואיתנה - הרגולטורים הגיעו מלכתחילה לשולחן המשא-ומתן עם דעות חלוקות שהתגלעו עוד יותר לאורך הזמן, עד לכדי פרישתו של גילה. חברות הגז ידעו על חילוקי הדעות - ופעלו בהתאם.

ולבסוף, היעדר כוח-אדם מקצועי במשק ומחסור בכוח-אדם במשרד האנרגיה שמאלץ אותו להיעזר ביועצים חיצוניים, החלישו גם כן את המדינה מול החברות. יועצים כאלה, טובים ככל שיהיו, לא רואים בהכרח את האינטרס המדיני לנגד עיניהם. יותר מזה, לא ניתן להבטיח שאותם יועצים וחברות ייעוץ לא עבדו בעבר או יעבדו בעתיד עבור חברות הגז.

בנוסף מבקר שפירא את העבודה הבין-משרדית שהוקמה לטענתו באופן לא רשמי: "לא הוגדרו מעמדה, סמכויותיה, מטרותיה, תפקיד השותפים לה, מסגרת אחריותם, לוחות הזמנים לפעילותם, אבני דרך והנושאים שבהם יטפלו". לטענתו, עבודה לא פורמלית "פוגעת ביכולת הצוות לקבל החלטות מחייבות ולהוציאן מהכוח אל הפועל".

8. ההמלצות: פיקוח על מחירים, מנגנון אכיפה על חברות הגז והנחיות ברורות

לאחר שביקר את התנהלות הממשלה במשק הגז הטבעי, ממליץ המבקר לפעול לקידום מספר נושאים שבלעדיהם לא ניתן יהיה לאשר את המתווה. טרם אישור המתווה, טוען המבקר, על הממשלה לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה על המחויבויות הנדרשות מחברות הגז, ולוודא שאם החברות לא יעמדו בהתחייבויות אלה - אזי תוכל הממשלה לשוב ולבחון את הנושא בהתאם לסמכותה, "זאת למרות פסקת היציבות שבה המדינה תצהיר על כוונתה להימנע במשך עשר שנים מביצוע שינויים מהותיים באסדרות שייקבעו".

עוד טוען המבקר כי על הממשלה לוודא כי כל עוד קיים מונופול באספקת הגז הטבעי, מחיר הגז יהיה תחרותי, זאת באמצעות "מגוון האמצעים העומדים לרשותה, ובראשם פיקוח על המחירים".

לבסוף מפרט המבקר שורה של הנחיות שעל המדינה לגבש במסגרת מדיניות כוללת במשק הגז הטבעי. "ללא סיום האסדרה של חלק ניכר מנושאים אלה לא ניתן יהיה ליישם את מתווה הגז", הוא טוען. בין נושאים אלה ניתן למנות הנחיות לאופן קביעת התמלוגים, לחלוקת רישיונות ימיים, לדרישות ממפעיל נפט, למתן אישור גז ותקנות העברת זכויות נפט.

עוד ממליץ המבקר כי משרד האנרגיה ידאג למלא את המחסור בעובדים מקצועיים בתחום הגז הטבעי, "ויוודא יצירת עתודה מקצועית שתתמודד עם האתגרים הצפויים לנוכח התמורות במשק הגז הטבעי".

 כך עיכבו הרגולטורים את פיתוח משק הגז בישראל