פלוג רומזת: האוצר משתמש בטריקים חשבונאיים בתקציב

נגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, מאשימה את משרד האוצר בשימוש בשיטות חשבונאיות מפוקפקות במטרה להקטין באופן מלאכותי את הגירעון התקציבי המדווח. לפי הערכות, יעד הגירעון האמיתי בתקציב 2016 עשוי להיות גבוה בכחצי אחוז מהגירעון שעליו מדווח האוצר.

פלוג הופיעה היום בפני הממשלה במטרה לתת לשרים חומר למחשבה לקראת הדיון המכריע על תקציב המדינה הצפוי להתקיים ביום רביעי, במסגרת תפקידה כיועצת הכלכלית של הממשלה. הביקורת של פלוג התמקדה בנושאים עקרוניים הקשורים לתקציב מאחר שמסגרות התקציב - יעד הגירעון המתוכנן וגובה התקציב הסופי - לא היו ידועים בעת הופעתה של פלוג בממשלה.

הנושא העיקרי שהעלתה פלוג בדבריה היה חשיבות השמירה על האמינות הפיסקלית, במיוחד לאור העובדה שמדובר בממשלה חדשה. בהקשר זה אמרה פלוג כי בנק ישראל השלים עם הצורך להעלות את יעד הגירעון מעבר ליעד הקבוע בחוק ל-2016, כלומר 2%.

שר האוצר משה כחלון סיכם עם ראש הממשלה נתניהו כי יעד הגירעון יעמוד על 2.9% אך פלוג הזהירה שכל חריגה מעבר ל-2.5% תביא לעצירת מהלך הפחתת יחס החוב לתוצר שאותו מבצעת המדינה בהצלחה מזה כעשור. לטענתה, ביעד גירעון של 2.9% תחול אף עלייה ביחס החוב-תוצר - מה שיגרום לבזבוז הקרדיט שצברו ממשלות ישראל בשוקי ההון בזכות התנהלות תקציבית אמינה ואחראית שהביא להפחתה הדרגתית של יחס החוב לתוצר.

פלוג אף הזהירה כי לשינוי מגמה כזה עשויות להיות השלכות מבחינת דירוג האשראי והריבית שדורשים השווקים על החוב שמגייסת המדינה. פלוג הקדישה את החלק השני של דבריה לשאלה כיצד יכולה הממשלה לעמוד ביעד הגירעון הנדרש. להערכת בנק ישראל, יידרש האוצר לביצוע קיצוצים בהיקף 15 מיליארד שקל כדי לעמוד ביעד הגירעון, וזאת בהנחה שתקציב הביטחון יעמוד ב-2016 על 59 מיליארד שקל ועלות ההסכמים הקואליציונים תעמוד ב-2016 על 8 מיליארד שקל.

כמנהגם של נגידי בנק ישראל, נמנעה פלוג מלקרוא לקיצוץ בתקציב הביטחון, אך ציינה כי הוצאות הביטחון של ישראל הגיעו ב-2014 ל-5.8 אחוזי תוצר - פי ארבעה מהממוצע במדינות המפותחות העומד על 1.5%. פלוג מתחה ביקורת על הקיצוץ הרוחבי שמתכננת הממשלה ואמרה כי הקיצוץ המתוכנן בתקציבי משרדי הממשלה האזרחיים בכלל ובתקציבי ההשכלה הגבוהה בפרט יגרום פגיעה בגורמים שהם קריטיים לצמיחת המשק. במקום קיצוץ נוסף בתקציבי המשרדים האזרחיים המליצה פלוג לבטל חלק מהפטורים ממס, בדגש על פטורים שאין מאחוריהם היגיון כלכלי כמו הפטור ממע"מ על פירות וירקות והטבות המס לחיסכון פנסיוני ברמות שכר גבוהות.

באשר לאופן רישום הוצאות המדינה בתחום הדיור, אמרה פלוג: "שקיפות ברישום הוצאות הממשלה היא נכס חשוב לשימור האמון במדיניות התקציבית. לכן חשוב לדבוק ברישום על פי הכללים המקובלים; למשל, יש הצעות לרשום את העלות של תוכניות בתחום הדיור מחוץ לתקציב. מדובר בפינוי הקרקעות של מחנות צה"ל במרכז, חלק ממענקי הגג, ותוכנית מחיר למשתכן. חשוב שהעלויות של תוכניות אלה יירשמו כמקובל. אם יש צורך, עדיפה הגדלה חד-פעמית של הגירעון לצורך רישום הוצאות אלה מאשר רישום לא סטנדרטי בסעיפי המימון בתקציב".

משמעות דבריה של פלוג היא כי האוצר נוקט בשיטות חשבונאיות בלתי מקובלות כדי להעלים הוצאות בהיקף של 5-6 מיליארד שקל ולהקטין בדרך זו את הגירעון התקציבי בכחצי אחוז מהגירעון האמיתי, מעריכים כלכלנים. במשרד האוצר הודפים טענות אלה וטוענים כי "שיטת חישוב ההוצאות תעשה על פי דין, בדרך ההוגנת והמקובלת המשקפת נכונה את מהות ההוצאה ושיוכה".

יצוין כי באוצר שוררים חילוקי דעות פנימיים עמוקים בנושא בין אגף תקציבים, שיזם את הרישום, לבין החשבת הכללית באוצר מיכל עבאדי בויאנג'ו, שהתריעה כי מדובר בנורמות חשבונאיות פסולות, שאף מזכירות את השיטות שהביאו את יוון לפשיטת רגל. גם מבקר המדינה בודק את הסוגיה. בבנק ישראל תומכים באופן מוחלט בעמדת החשבת הכללית ומציינים כי מכירת קרקעות מהווה הוצאה תקציבית גם היא משמשת למימון החוב.

באשר לתוכנית מחיר למשתכן הטענה היא שהמדינה אינה רושמת את אובדן ההכנסות של מינהל מקרקעי ישראל כתוצאה מההנחה המוענקת במסגרת התוכנית. לפי הערכות, האוצר צפוי להפסיד ב-2016 הכנסות בהיקף של 1 מיליארד שקל בגין יוזמת מחיר למשתכן - והיה מקום לרשום זאת כ"הוצאות לסבסוד רכישת קרקעות לדירות". יוזמת מחיר למשתכן היא תוכנית הדגל של שר האוצר משה כחלון במאמציו לממש את הבטחתו להביא להוזלת מחירי הדירות בישראל.

הביקורת של פלוג על התקציב

ההתנהלות הממשלתית סביב התקציב לא מסודרת ומגבירה את חוסר הוודאות בשווקי ההון

הקיצוץ הרוחבי בתקציבים האזרחיים והפגיעה בתקציבי ההשכלה הגבוהה יפגעו בצמיחת המשק

הגירעון המסתמן בתקציב (2.9%) עלול להביא להגדלת יחס החוב-תוצר לראשונה זה עשור ולאובדן הקרדיט שנצבר לממשלה בשוקי ההון הבינלאומיים

אי-רישום הוצאות תקציביות מביא להקטנת הגירעון המדווח בכחצי אחוז לעומת הגירעון בפועל

אין בתקציב מנועי צמיחה