איך האוצר מתכוון להוציא מיליארד שקל מקק"ל?

במסגרת תקציב המדינה ל-2016 הניח משרד האוצר שיקבל הכנסות בהיקף מיליארד שקל מקק"ל - מדובר במקור ההכנסה הבודד הגדול ביותר שאמור להיתוסף להכנסות המדינה בשנה זו, על פי תחזיות האוצר. בשיחה עם "גלובס" הביעו גורמים באוצר אופטימיות רבה וטענו שהסכום המתוכנן "יגיע בוודאות" מקק"ל, ללא קשר לשאלת ההיפרדות בינה למדינה. כיצד מתכוון האוצר לשים ידיו על הכסף והאם סיכוייו לקבל אותו באמת כה גבוהים?

אמנה שפג תוקפה

ב-29 ביולי פג תוקף האמנה שבין קק"ל למדינה - זו האמנה מ-1961 שלפיה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) משווקת גם את קרקעות קק"ל ללא אפליית ערבים ומעבירה לקק"ל את ההכנסות ממכירת קרקעותיה - ועל כן נשאלת השאלה, האם האוצר יכול בכלל להסתמך על מיליארד שקל מקופת קק"ל?

קק"ל, גוף המאוגד כחברה פרטית שהוקמה בלונדון ב-1901 כדי לסייע להתיישבות היהודית בארץ ישראל, היא הבעלים של 2.5 מיליון דונם, שמתוכם כמיליון דונם וחצי שהופקעו מערבים אחרי הקמת המדינה. רוב קרקעות קק"ל הן בייעוד חקלאי ורובן באזורי הביקוש במרכז. לפי נתוני רשות מקרקעי ישראל, קק"ל מחזיקה ב-22% מהקרקעות במרכז הארץ ובצפונה (לקק"ל אין קרקעות בנגב - מ"ל וע"ב)

בשנים 2009-2013 קיבלה קק"ל מרמ"י כ-1.17 מיליארד שקל בשנה בממוצע בגין שיווק קרקעות קק"ל שנמכרו לציבור, ובקופתה הצטברו כ-4 מיליארד שקל. כל תהליך של הפשרת קרקע חקלאית לצורכי בנייה - משמעותו הכנסות לקק"ל. טענה היסטורית של אגף תקציבים באוצר היא שקק"ל נהנית ממחירי קרקע גבוהים בגין תהליכי השבחה שהמדינה יוזמת, למשל בתשתיות תחבורה, ועל כן עליה לתרום יותר לקופת האוצר.

שר האוצר הקודם, יאיר לפיד, שתכנן 150 אלף דירות להשכרה על קרקע חקלאית שתופשר, מינף את הטיעון ודרש שקק"ל תעביר למדינה בכל שנה לפחות 500 מיליון שקל. הוויכוח הגיע לטונים צורמים, כולל איום של לפיד על כך שאם קק"ל תסרב - הוא ייזום את ביטול כל הפטורים מחובת מכרזים וממסי מקרקעין שקק"ל נהנית מהם על פי חוק. במקביל, שרת המשפטים הקודמת ציפי לבני הסתערה על קק"ל בגין היעדר שקיפות ותעשיית ההטבות שקק"ל מפעילה.

יו"ר קק"ל אפי שטנצלר, שהביא את קק"ל למצב כספי משופר, ראה את מעשי ידיו טובעים בים התקציב. בתגובה לשתי היוזמות הללו קק"ל הודיעה למדינה שהיא מקימה מערך פנימי עצמאי לשיווק קרקעותיה, בלי מעורבות של רמ"י. זה אכן בוצע, על ידי בכיר קק"ל אלכס חפץ, ותוכנית המגירה מוכנה לשילוח. בסוף חודש ינואר, על סף הבחירות לכנסת, קק"ל מימשה את האופציה של ביטול האמנה בהתראה של 6 חודשים והודיעה על כך לממשלה.

כיוון שהמתחמים התכנוניים כוללים ערבובייה של קרקעות רמ"י וקרקעות קק"ל, משמעות צעד כזה עלולה להיות כאוס ועיכוב ענק בתחום תכנון-שיווק קרקעות, מה שעלול להקפיץ עוד יותר את מחירי הדירות.

בצד הפוליטי, כרגע, אין דם רע בין קק"ל לממשלה כפי שהיה בקודמת, אבל התמונה מורכבת. חוגי הימין בממשלה ובכנסת, שאותם מייצג שר החקלאות אורי אריאל, תומכים בכל לב בהפרדת קק"ל מהמדינה. הסיבה פשוטה: אם קק"ל לא קשורה יותר למדינה ולכללי מינהל ציבורי ועקרונות השוויון, היא תוכל לטעון שעל פי כללי ההתאגדות שלה היא רשאית למכור קרקע רק ליהודים. קל לשער איזו מהומה ציבורית-משפטית תתרחש בתסריט כזה.

מצד שני, שר האוצר משה כחלון הניף במסע הבחירות את דגל פירוק המונופולים ולא החמיץ אף הזדמנות להגיד "את המינהל צריך לפרק" ו"נקים עוד גופים שיעסקו בתכנון ובשיווק קרקעות". לאחרונה, כשכחלון הקים את מטה הדיור, הוא הבין עד כמה זה מסובך ומסוכן לטווח הקצר והבינוני, ולא שומעים ממנו יותר את המשפט "לפרק את המינהל".

במהומת הבחירות והקמת הממשלה איש לא שם לב ברצינות להודעה של קק"ל על סיום האמנה, למרות התראה של היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין. כרגיל, על פי תרבות הרגע האחרון, רק משנכנסה הודעת ביטול האמנה לתוקף שלח כחלון את השר להגנת הסביבה אבי גבאי, בעצמו איש אגף תקציבים בעבר, להתחיל לדבר עם קק"ל.

גבאי הציע וקיבל הארכה של חודש, עד 29 באוגוסט, לנהל מו"מ עם קק"ל על הודעת ההיפרדות ועל תרומתה לתקציב המדינה. והנה, בעוד המו"מ מתנהל, בתקציב המדינה מופיע בצד ההכנסות מיליארד שקל שלכאורה יגיעו מקק"ל.

הימור? זה ייגמר בהסכמה וזה ייגמר בכסף. למשל, שקק"ל תעביר למדינה בכל שנה 25% מתקבוליה בגין מכירת קרקעותיה, והסטטוס קוו יישמר.

הטקטיקה של האוצר

האוצר איננו מהמר, כמובן, אך דרך המחשבה שלו אינה רחוקה מההימור שלנו. הטקטיקה של האוצר מבוססת על ההנחה שבקק"ל יסכימו לשלם את הסכום החד-פעמי שהאוצר דורש תמורת התקפלות של האוצר מהמרכיבים האחרים, השינויים המבניים שכלולים ברפורמה שהוא מקדם - שינויים שמפקיעים למעשה מידי קק"ל את השליטה באופן חלוקת 65% מההכנסות העתידיות.

במה מדובר? את מהלך גביית הכסף הכניס האוצר לפרק הפיסקלי בחוק התקציב. החוק מסמיך את שר האוצר לבצע שורת פעולות, שחלקן תלויות באישור הממשלה והכנסת.

הצעד הראשון, שאותו מסוגל כנראה שר האוצר לבצע בעצמו, נראה כמהלך פרוצדורלי-טכני למרות שזהו למעשה לב העניין. על פי הניסוח המשפטי היבש של הצעת חוק התקציב, כספי ניהול קרקעות קק"ל שיתקבלו ברשות מקרקעי ישראל לא יועברו יותר לסעיף התקציבי המכונה "העברות לקרן קיימת לישראל", אלא יירשמו כהכנסה בסעיף תקציבי ייעודי חדש בשם "פרויקטים לאומיים", שיוגדר מפעל עסקי, כלומר מחוץ לתקציב המדינה. הסעיף החדש שיהיה בפיקוחו הישיר של ראש הממשלה ינוהל כמשק סגור, כלומר, עודפי כספים שלא ינוצלו בשנת תקציב אחת יישארו וישמשו עבור שנת התקציב העוקבת.

הצעת החוק אינה מציעה לעצור לחלוטין את העברות הכספים לקק"ל ואינה מאיימת לחנוק את הקרן, אלא מחלקת את ההכנסות לכספים שישמשו להמשך מימון הקרן ולכספים שישמשו למימון עבודות הפיתוח. הכספים שיופנו לטובת הפיתוח ינוהלו, ככל הוצאה ממשלתית, בהתאם לחוק חובת המכרזים ותחת פיקוח חשב באגף החשב הכללי. עם זאת, ההצעה קובעת רצפה לגובה ההוצאה לטובת פרויקטים - שתעמוד על 65% מסך ההכנסה השנתית מניהול מקרקעי קק"ל.

השוט המרכזי שיעמוד למדינה נגד קק"ל: המס. קק"ל נהנית מפטור מלא מתשלום מסים שעוגן באמנה מ-1961. הצעת חוק התקציב מסמיכה את שר האוצר לשנות את הפטורים ממס שיש לקק"ל ולקבוע כי מכאן ולהבא יהיו הפטורים ממס מותנים בכך שהיקף ההוצאה לפיתוח תהיה יותר מ-65% מההכנסה בסעיף התקציבי החדש "פרויקטים לאומיים", מה שאומר שרק 35% לכל היותר מהכנסות קק"ל יועברו למימון הוצאות הקרן. במלים אחרות, המדינה אומרת לקק"ל שאם תבחר בדרך של אי-שיתוף פעולה התוצאה תהיה שגם במקרה זה תשלם סכומים גבוהים מאוד מתקציבה - אלא ישירות לקופת המדינה כמס לכל דבר.

מרכיב מרכזי נוסף ברפורמה שבהצעת חוק התקציב היא הקמת ועדת תיאום משותפת לקק"ל ולמדינה. הוועדה תהיה אחראית על קביעת האופן שבו יחולקו הכנסות קרקעות קק"ל בשני סעיפי ההוצאה העיקריים: המשך מימון הוצאות הקרן והפרויקטים הלאומיים. בוועדה יהיו ארבעה חברים: מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הממונה על התקציבים באוצר, מנכ"ל קק"ל ונציג נוסף שימונה מטעם הקרן. הוועדה אמורה להכין לממשלה רשימת "פרויקטים לאומיים" בתיאום עם משרדי הממשלה השונים. מדובר בפרויקטים "בעלי זיקה למטרות קק"ל", כגון פיתוח "תשתיות תומכות דיור", דרכים וכבישים ופעולות אחרות שנועדו להגדלת היצע הדיור. הרשימה תוגש לאישור הממשלה, והשתתפות קק"ל תעמוד על 65% לפחות מהסכום שהיא אמורה להעביר למדינה (כאמור 1 מיליארד שקל).

הכנסות קק"ל יועברו כאמור לתקציב נפרד שינוהל מחוץ לתקציב המדינה, אך במקביל תפחית המדינה את הוצאות המשרדים הממשלתיים שייחסכו באופן הבא: הוצאות משרד התחבורה יופחתו ב-400 מיליון שקל, הוצאות משרד החינוך יופחתו ב-400 מיליון שקל והוצאות משרד השיכון יופחתו ב-200 מיליון שקל.