כך הפכו ההתנגדויות לחלק בלתי נפרד מכל פרויקט בנייה

על העובדות אין חולק: ההתנגדויות לתוכניות בנייה בישראל מעכבות פרויקטים רבים, ושמכלי לגיטימי (ואפילו הכרחי) שנמצא בידי כל אזרח הפכו ההתנגדויות לתעשייה שלמה, שמגלגלת סכומים אדירים ואינטרסים רבים.

נתונים שנחשפים לראשונה מעידים על היקפה האמיתי של התופעה, ברמה הארצית וביישובים שונים. הנתונים הועברו ל"גלובס" ע"י מינהל התכנון שבמשרד האוצר, ומתייחסים לתקופה של קצת יותר משמונה וחצי שנים, שבה עלו מחירי הדירות ביותר מ-100%. הנתונים מעניקים הצצה ראשונה להיקף התופעה, וצריכים לעורר שאלה מהותית בקרב הציבור ובקרב קובעי מדיניות - כיצד ניתן לתת לכל אזרח זכות להתנגד, אבל גם לאפשר למערכת התכנון להתנהל ביעילות.

נתחיל במספרים. מספר ההתנגדויות שהוגשו לוועדות השונות מ-2007 ועד אוגוסט 2015 עומד על 12,259. מדובר במספר התנגדויות ולא במספר מתנגדים - שיכול לנוע מאחד/אחת לכל התנגדות ועד מאות ואף אלפים. באותה תקופה הופקדו 26,602 תוכניות.

ניתוח הנתונים מעלה תמונה מדהימה שלפיה מוגשת התנגדות כמעט לכל תוכנית שנייה שמופקדת: שיעור ההתנגדויות מתוך סך התוכניות שהופקדו עומד על לא פחות מכ-46%.

אין פלא שוועדות הערר, ועדות התכנון וכל הגורמים העוסקים בתכנון נדרשים לזמן רב כל כך כדי לאשר תוכנית. זו בוודאי אינה הבעיה היחידה, ויש לא מעט סחבת ועיכובים אחרים שגורמים למשך הזמן הארוך של תוכנית לקבל אישור, אבל נתוני ההתנגדויות שנחשפים כאן לראשונה בהחלט מספקים הסבר חלקי להימשכות התהליכים.

בחלוקה לפי מחוזות עולה, שהמספר הרב ביותר של התנגדויות הוגש במחוז ירושלים: לא פחות מ-2,793 התנגדויות שונות הוגשו במהלך השנים. השנה שבה הוגשו הכי הרבה התנגדויות היתה 2013, אז הוגשו 446 התנגדויות בסך הכל, אולם לא ניתן לזהות מגמה של שינוי במרוצת השנים, לעומת מחוזות אחרים שבהם ניתן לראות עלייה.

במקום השני ממוקם מחוז המרכז, שבו הוגשו מאז 2007 לא פחות מ-2,652 התנגדויות שונות. השנה שבה הוגש המספר הגבוה ביותר של התנגדויות במחוז זה היא 2014, אז הוגשו לא פחות מ-530 התנגדויות ל-772 תוכניות שהופקדו באותה שנה. בניגוד למחוז ירושלים, דווקא במחוז המרכז ניתן לראות עקומת שינוי ברורה המעידה על עלייה במספר ההתנגדויות. כך, מ-173 התנגדויות שהוגשו ב-2007 (אז הופקדו 335 תוכניות) עלה המספר כמעט בכל שנה עד שהגיע ללמעלה מ-500 ב-2014.

בשנת 2015, שטרם הסתיימה (הנתונים מתייחסים לשמונת החודשים הראשונים), הגיע המספר ל-248 התנגדויות - יחס של התנגדות לכל 1.6 תוכניות.

במקום השלישי מחוז הצפון, שם הוגשו 2,493 התנגדויות. גם בצפון, שנת השיא במונחי ההתנגדויות היתה שנת 2014, אז הוגשו לא פחות מ-576 התנגדויות ובשנה זו הופקדו 1,265 תוכניות. במקרה הזה ניתן לראות קשר בין מספר ההתנגדויות הגבוה בשנה זו משום שגם מספר התוכניות שהופקדו במחוז הצפון ב-2013 היה גבוה בשיעור ניכר מאשר בשאר השנים. בכל הנוגע ליחס בין המספר התוכניות שהופקדו לבין מספר ההתנגדויות באותן שנים, מחוז הצפון נמצא דווקא בתחתית הטבלה: ל-7,050 תוכניות שהופקדו הוגשו 2,493 התנגדויות, יחס של 1 ל-2.8.

רק במקום הרביעי נמצא מחוז תל אביב, שבו הוגשו 2,005 התנגדויות. שנת השיא היא 2015, לאחר שבשמונת החודשים האחרונים כבר הוגשו 346 התנגדויות. המספר הנמוך יחסית למחוזות אחרים נובע גם ממספר התוכניות שאושרו להפקדה, שגם הוא נמוך ועומד על 2,435 בסך הכל. היחס בין מספר התנגדויות למספר התוכניות המופקדות עומד על כמעט התנגדות אחת לכל תוכנית. נוסף לכך, ייתכן שבמחוז תל אביב, שבו גישה נוחה יותר לעורכי דין ואוכלוסייה ברמה סוציו-אקונומית גבוהה, יש לא מעט מתנגדים שהגישו התנגדות אחת במשותף.

במקום החמישי מחוז הדרום, שבו הוגשו במהלך התקופה 1,189 התנגדויות. היחס שבין התנגדויות לתוכניות מופקדות במחוז זה הוא הגבוה ביותר: בטווח השנים הנסקר הופקדו 4,232 תוכניות במחוז הדרום, שיעור של התנגדות אחת לכל 3.5 תוכניות.

את הרשימה סוגר מחוז חיפה עם 1,126 התנגדויות בשמונה שנים ושמונה חודשים. כמו במחוז הדרום, מספר ההתנגדויות בכל אחת מהשנים נמוך יחסית. עם זאת, מספר התוכניות שהופקדו במהלך השנים הנסקרות עמד על 2,036 בלבד, מה שמשקף הגשת התנגדות כמעט בכל תוכנית שנייה (יחס של 1.8).

אלפי התנגדויות לתוכנית אחת

ומהם היישובים שבהם הוגשו הכי הרבה התנגדויות בין 2007 לאוגוסט 2015? במקום הראשון ניצבת הוועדה המרחבית שרונים, המשרתת את היישובים אבן יהודה, כפר יונה, פרדסיה, קדימה-צורן, תל מונד ואליכין. לוועדה זו הוגשו לא פחות מ-7,001 התנגדויות במהלך התקופה הנסקרת, אף שבתקופה האמורה הופקדו רק 60 תוכניות שניתן היה להתנגד להן.

בדיקה מעלה כי תוכנית אחת היא זו שהובילה לשטף ההתנגדויות ביישובים הללו - תוכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת שהתייחסה לסוגיית הטיפול בגז הטבעי משלב התגליות ועד מערכת ההולכה הארצית. התוכנית היתה להקים באזור מתקן לקליטת הגז הטבעי, אולם לתוכנית זו הוגשו לא פחות מ-6,710 התנגדויות, כ-96% מכלל ההתנגדויות שהוגשו בכל השנים הנסקרות. זוהי דוגמא למקרה שבו התושבים וארגונים שונים יוצאים לבליץ של התנגדות כדי למנוע תוכנית, ולא מדובר במקרה היחידי.

בבית שמש הוגשו כמעט 6,719 התנגדויות, ומה שמעניין לא פחות הוא שאלפי ההתנגדויות הללו הוגשו אף שבאותה התקופה הופקדו רק 17 תוכניות הנוגעות ליישוב. כלומר, לא פחות מ-395 התנגדויות לתוכנית בממוצע. עם זאת, גם במקרה של בית שמש הממוצע אינו מעיד על הסיפור האמיתי משום שחלק ניכר מההתנגדויות, 6,404 מתוך 6,719, הוגשו בנוגע לתוכנית אחת - תוכנית לבניית שכונת מגורים בת 1,800 דירות ברמת בית שמש. ההתנגדויות הללו נדחו ברובן, ומאוחר יותר הוגשו עתירות נגד פיתוח השכונה. העתירה היא הכלי של המתנגדים להמשיך בהליך ההתנגדות גם לאחר שהיא נדחית. מצדם של המתנגדים, מדובר בכלי נוסף להשפיע לאחר שהטיעונים התכנוניים שהוגשו בהתנגדות למוסדות התכנון נשללו. לא פעם קורה שהתנגדות שנדחתה חזרה לחיים בבית המשפט, ואף הצליחה בסופו של דבר לסכל תוכנית או להוביל לשינויים.

במקום השלישי חיפה, שם עמד מספר ההתנגדויות הכללי בין 2007 לאוגוסט 2015 על 6,270. בתקופה זו הופקדו 109 תוכניות הנוגעות לעיר ועל פי הממוצע מדובר ב-58 התנגדויות לכל תוכנית מופקדת. גם בחיפה, כמו בערים שציינו לעיל, תוכנית אחת היתה זו שהובילה להגשה המונית של התנגדויות, תוכנית המתאר שעוררה מספר גבוה של מתנגדים ובסופו של דבר הוגשו לה 1,222 התנגדויות.

במקום הרביעי תל אביב, שם הוגשו בתקופה הנסקרת 2,620 התנגדויות ל-132 תוכניות שהופקדו, כלומר ממוצע של 20 התנגדויות לתוכנית. בניגוד למקומות אחרים, לא היתה תוכנית אחת שגרפה התנגדות המונית. בשנים האחרונות קודמה גם בתל אביב תוכנית מתאר חדשה, שאושרה רק לאחרונה, אבל בניגוד ליישובים אחרים, מספר ההתנגדויות לתוכנית עמד על מאות בודדות (כ-200) ולא על אלפים (ראו עוד בעמ' 16).

במקום החמישי ברשימת היישובים שבהם התושבים, ארגונים חברתיים, ארגוני סביבה או גורמים נוספים הגישו את המספר הרב ביותר של התנגדויות נמצאת העיר טייבה שבמשולש. בטייבה הוגשו 2,487 התנגדויות שונות על 15 תוכניות בלבד שהופקדו באותו פרק זמן, ושוב תוכנית אחת היתה זו שמשכה את אש המתנגדים, והיא תוכנית המתאר החדשה שגובשה לעיר ואליה הוגשו לא פחות מ-2,098 התנגדויות.

תוכניות המתאר מעוררות סערה

נתוני מינהל התכנון מגלים עוד כמה יישובים שבהם תוכנית המתאר עוררה סערה והובילה מאות ואף אלפים להגיש התנגדויות. במעלות תרשיחא, מתוך 1,929 התנגדויות לכל 13 התוכניות שהופקדו, 1,877 הופנו כלפי תוכנית המתאר, וכך גם בדלית אל כרמל, כאבול, אל טירה ועין קניה.

הנתונים חושפים גם סיבות אחרות להתנגדות המונית לתוכנית אחת ויחידה. למשל, תוכנית למתחם בתי הזיקוק לנפט במפרץ חיפה הובילה להגשת 1,656 התנגדויות שונות. בפרדס חנה-כרכור הוגשו 875 התנגדויות לתוכנית שמטרתה היתה הסדרת מתחמים למבני ציבור ולמגורים בשטח ההיסטורי של בית הספר החקלאי. בקנה מידה קטן יותר, ביישוב הדרומי מיתר (לא רחוק מבאר שבע) תוכנית להקמת שכונות דרומיות ביישוב גרמה להגשת 379 התנגדויות שונות.

הרוב המוחלט: מהציבור הרחב

מי הם האנשים שמקדישים זמן וכסף להתנגד לתוכנית זו או אחרת? הציבור הרחב הוא שזוכה במקום הראשון - מי שההתנגדות שלו מוגשת משום שהוא רואה עצמו נפגע מהתוכנית. על פי נתוני מינהל התכנון, מתוך 67,461 התנגדויות שנבחנו במשך השנים, 58,182 (כ-86%) שייכות למי שמגיש התנגדות כי רואה עצמו נפגע מהתוכנית. התנגדויות אחרות מוגשות בידי מי שטוענים כי הם עלולים להיפגע מקבלת התוכנית (כ-3% מההתנגדויות, שהן 1,809 התנגדויות).

הרחק מאחור נמצא סוג נוסף של מתנגדים, אלה המגישים התנגדות לתוכנית מתאר ארצית או לתוכניות לתשתיות לאומיות. כאן מדובר בהיקף לא מבוטל של כ-10% ממגישי ההתנגדויות, כלומר 6,945 התנגדויות שהוגשו במקרים אלו.

גוף ציבורי או מקצועי (כ-0.41% מההתנגדויות שהן 282 התנגדויות), ועדה מקומית בעצמה או מהנדס הוועדה (כ-0.15% מההתנגדויות שהן 101 התנגדויות), משרד ממשלתי (כ-0.13% מההתנגדויות שהן 88 התנגדויות), או רשות מקומית וועד מקומי (פחות מפרומיל, שהן 54 התנגדויות בלבד).

עשו זאת בעצמכם: מדריך למתנגד

- איך אדע שהולכים לבנות לי ליד הבית?

דבר ההפקדה של תוכנית יתפרסם בעיתונות ארצית ומקומית, ברשומות, במשרדי הרשות המקומית ועל לוחות המודעות. ההודעה כוללת את מספרי הגוש והחלקה, את שם השכונה ואת הרחוב ומספרי הבתים שהתוכנית נוגעת להם, את עיקרי הוראות התוכנית המופקדת, ואת המען והמועד להגשת התנגדויות. הודעה על הפקדת תוכנית שחלה על שטח שאינו עולה על 3,000 מ"ר תפורסם או תימסר לבעלים ולמחזיקים במגרשים הגובלים.

עם זאת, גורמי מקצוע מודים כי אדם עלול להחמיץ בקלות את המועד להגשת התנגדות. גם הפסיקה אינה נותנת בדרך כלל משקל רב לפגמים בפרסום. כדאי להיות ערניים.

- מתי מגישים התנגדות?

התנגדות מוגשת תוך חודשיים מפרסום ההודעה המאוחרת בעיתון. הוועדה המחוזית/מקומית רשאית להאריך את המועד בחודש.

- האם חייבים עו"ד?

אין נוסח אחיד להגשת התנגדות, וניתן להגיש אותה לבד, אבל כל התנגדות צריכה להיות מלווה בתצהיר חתום בפני עו"ד. מומלץ להוסיף חוות דעת מטעם מומחה (תחבורה, סביבה וכד') וכדאי גם להציג חלופות תכנוניות. ככל שההתנגדות מנומקת יותר ונעשית בעזרת אנשי מקצוע הסיכוי שלה להשפיע גדול יותר. אפשר לפנות לאחד הגופים המוסמכים להגיש התנגדות בשם הציבור, כמו עמותת אדם טבע ודין, החברה להגנת הטבע ועוד.

- כמה זה עולה?

הגשת התנגדות לתוכנית אינה כרוכה בתשלום אגרה. מוסד תכנון רשאי להטיל על הפונה הוצאות כאשר ההתנגדות טורדנית וקנטרנית, אך בפועל הדבר נדיר.

- כמה זמן זה לוקח?

פרק הזמן משתנה בהתאם לגורמים ולמאפייני התוכנית. לדוגמא, זהות מוסד התכנון (מחוזית/מקומית), מספר ההתנגדויות (כאשר מוגשות התנגדויות רבות לעתים ממונה חוקר אשר שומע את ההתנגדויות ונותן המלצתו למוסד התכנון), מהות ההתנגדות, הצורך בחוו"ד מומחה מטעם מוסד התכנון/היזם, השאלה האם קבלת ההתנגדות עלולה לפגוע באדם הרשאי להגיש התנגדות בעצמו.

- ההתנגדות נדחתה. איפה מגישים ערר?

ניתן לבקש רשות ערר לוועדת ערר (בהתאם למוסד התכנון), ולהגיש ערעור לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים.

- האם יש יתרון להגשת התנגדות המונית על פני הגשת המון התנגדויות פרטניות?

התאגדות יוצרת כוח. החשיבות היא לאו דווקא למספר המתנגדים, אלא בהצגת התנגדות מקצועית ומנומקת עם טיעונים כבדי משקל. בסמכות הוועדות גם לאחד התנגדויות דומות.

*** סייעו בהכנת התשובות: עו"ד צבי שוב ועו"ד קרן נדולני ממשרד צבי שוב

 מדינה של מתנגדים