דוח המבקר - חברת נשר: מחירי המלט ומחירי הדירות

מחירי המלט בישראל גבוהים ממחיריהם הראויים בגלל פיקוח רשלני על מחירי המלט שמייצרת חברת נשר השולטת ב-85% משוק המלט בישראל. כך קובע מבקר המדינה בפרק העוסק בריכוזיות. כתוצאה ממחירי המלט המופרזים מתייקר גם מחיר הבטון ויחד עמו עלויות הבנייה למגורים ועלויות פיתוח תשתיות התחבורה. את החשבון משלמים רוכשי הדירות ומשלמי המסים, המממנים את תקציבי משרד התחבורה.

האשם העיקרי בכל התהליך הזה - על פי המבקר - היא יחידת הפיקוח במשרד הכלכלה שהתעלמה באופן שיטתי מסדרת מהלכים, הנחות ושיערוכים שביצעה נשר במהלך השנים. בין היתר שיערכה החברה את קרקעותיה ואת המכונות והציוד שלה. כל שיערוך נרשם כהוצאה בהיקף מאות מיליוני שקלים במאזני החברה - וזאת מבלי שהדבר הועבר לידיעת יחידת הפיקוח וועדת המחירים. בנוסף מתברר, כי נשר מספקת מלט לרשות הפלסטינית בהנחות גדולות שמסובסדות על ידי לקוחותיה הישראלים - אולם משרד הכלכלה לא טיפל בכך למרות שקיבל תלונות בנושא.

"מצב שבו יחידת הפיקוח אינה מודעת במשך שנים כה ארוכות לנושאים כה מהותיים בפעילות החברה המונופוליסטית שהיא מפקחת עליה מצביע על כשל משמעותי בתפקוד היחידה", כותב המבקר ומעיר כי "טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר היחידה לא טיפלה בהן היה עשוי להביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה". המבקר סבור כי המחדלים החמורים של הפיקוח על מחיר המלט שמייצרת נשר מצביעים על קיום תופעה של "רגולטור שבוי" - מצב שבו הרגולטור מקדם את האינטרסים של הגופים המפוקחים על ידו על חשבון האינטרס הציבורי.

לקחי בדיקת המבקר רלבנטיים לוויכוח הציבורי סביב הטלת פיקוח על מחיר הגז. היה מי שטען כי המרוויחים הגדולים מפיקוח כזה יהיו יזמי הגז הנהנים מיתרון משמעותי במידע ובמקצועיות על פני הרגולטור שאמור לפקח עליהם. גם נציגי המדינה הודו לא פעם כי הטלת פיקוח היא בבחינת מוצא אחרון מבחינתם משום שהמדינה אינה יודעת כיצד לפקח על המחירים. ואכן לטענה הזו יש רגליים אם לשפוט מהפיקוח על מחיר המלט, שהוגדר מקרה בוחן על ידי מבקר המדינה.

בשורה התחתונה מוצא מבקר המדינה כי מחיר המלט המפוקח זינק ב-34% בתוך חמש שנים (2002-2007), ועד היום המחיר המפוקח גבוה ממחיר המלט בשוק החופשי. המסקנה שמסיק המבקר מכל ההתנהלות ברורה: "מוגבלות הפיקוח וחוסר יכולתו להשפיע על המחיר היו צריכים להוביל לבדיקה עצמאית ומקצועית של משמעות הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי החוק". המבקר מציין כי הדבר נעשה בסופו של דבר באוגוסט 2014 כשהממשלה החליטה על הוצאת המלט (צמנט) מפיקוח כחלק מהסדר עם נשר. במסגרת ההסדר סוכם כי נשר תמכור את מפעל ייצור המלט שלה בהר טוב תוך פרק זמן שעליו הוטל חיסיון, תפחית את מחיר המלט ב-2% ותקבל רשת ביטחון שתבטיח לה תשואה של 12% על ההון הפעיל. "ההסדר שאליו הגיעו משרד הכלכלה, רשות ההגבלים העסקיים ומשרד האוצר עם חברת נשר הוא הסדר משמעותי המקדים את לוחות הזמנים להיווצרות תחרות בענף", קובע המבקר, אך מעיר כי לגוף שעליו הוטל להמשיך בפיקוח המחירים עד להיווצרות התחרות בענף אין את הידע המקצועי הדרוש לכך.

כשל מהותי בקביעת מחירי הפיקוח

ברמת הפיקוח הכולל מוצא דוח מבקר המדינה ליקויים מהותיים באופן שבו נקבעים המחירים המפוקחים, כשאת עיקר האשמה בכך הוא תולה במשרד האוצר ובוועדת המחירים שפועלת במסגרתו, שהתנהלותה מתאפיינת בגרירת רגליים. "אחד ממנגנוני ההגנה המובהקים מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי הוא הפיקוח על המחירים", כותב המבקר, "נמצא כי שיטות הפיקוח אינן מעודכנות, אין מבצעים תכלול של המידע הנצבר ביחידות הפיקוח. הפיקוח על המחירים מבוצע ללא ראייה רחבה וברורה וללא שליטה מרכזית ועקבית על מערך הפיקוח".

ברמה המתודולוגית מצא המבקר כשל מהותי בנוסחת קביעת מחירי הפיקוח. מחירים אלה נקבעים בהתאם למתודולוגיה שניסחה ב-1996 ועדת סוארי. כבר ב-2005, נציין, נמצא כי נוסחת סוארי אינה מעודכנת. ועדת טרכטנברג לבחינת יוקר המחיה חזרה ב-2011 על ההמלצה הזו לאחר שהתרשמה כי תקרות התשואה על ההון הפעיל שנקבעו על ידי ועדת סוארי גבוהות מדי. אלא, שהתהליך לבחינת הנוסחה לא הושלם עד היום. התוצאה: מחירי המוצרים המפוקחים נקבעים באופן מעוות ויעילות הפיקוח נפגעת.

כמו כן, מרווח השיווק של מוצרי המזון בפיקוח לא עודכן מעולם. ב-2014 פרסם האוצר מכרז לבחינת מרווח השיווק של כלל מוצרי המזון והצריכה המפוקחים, אך ועדת המחירים טרם הגישה את המלצתה לזוכה במכרז. ליקויים בתהליך העדכון נמצאו בפיקוח על מחירי הביצים, מחירי מוצרי דלק שונים, תעריפי הנסיעה במונית, במחירי בדיקות הטסט לרכב, וכן בסל מוצרי המזון שבפיקוח לא עודכנו תעריפים זה למעלה מעשור למרות שוועדת סוארי הנחתה לעדכנם בכל שלוש שנים.

באשר לריכוזיות קובע המבקר כי לא יושמה החלטת הממשלה לחיזוק וייעול מערך הרגולציה בישראל שהטילה על נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים לבחון את רמת התקינה, את המשאבים העומדים לרשות הרגולטורים ואת רמת ההכשרה וההשכלה המינימלית הנדרשת למילוי משרת רגולטור.

ממשרד הכלכלה נמסר בתגובה כי "לפני למעלה משנה, בהובלת הממונה על ההגבלים העסקיים ומשרדי הכלכלה והאוצר, נחתם הסדר שיכניס יצרן מלט חדש לשוק המלט הישראלי, המאופיין בריכוזיות ובהיעדר תחרות. ההסדר יצר מצב בו יפוצל בפועל המונופול ורמת התחרות בשוק תעלה, ובמקביל תייצר המדינה בקרות שלא יאפשרו עליית מחירים ותתאפשר תחרות אפקטיבית. הסדר זה מאמץ למעשה את מסקנות דוח ועדת הרשקוביץ שעסקה בפתיחת שוק המלט לתחרות, שמונתה בעקבות דוח טרכטנברג.

"במסגרת מהלך זה, ועדת המחירים ומשרד הכלכלה הביאו בחשבון את מגבלות מנגנון הפיקוח, וכן את העובדה כי במשך שנים ארוכות לא הביא הפיקוח לירידת מחיר באמצעות הבדיקות הנעשות על פי המתודולוגיות הקבועות. על כן העדיפה הוועדה לתת סיכוי ממשי להסדר שיביא לתחרות בענף המלט, גם במחיר של הסרת הפיקוח.

במהלך השנתיים האחרונות מרכזים משרדי הממשלה בהובלת האוצר מאמצים על מנת ליצור מנגנונים שיבטיחו סנכרון טוב יותר בין ועדות".

1324458 מפעל נשר. מחדלים חמורים (צילום: תמר מצפי)

"מצב שבו יחידת הפיקוח אינה מודעת במשך שנים כה ארוכות לנושאים כה מהותיים בפעילות החברה המונופוליסטית שהיא מפקחת עליה מצביע על כשל משמעותי בתפקוד היחידה. טיפול מקצועי ויעיל היה עשוי להביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה"