הבנקים המרכזיים תחת אש: האם יוגבלו הסמכויות שלהם?

בתחילת המאה ה-19, הכלכלן הבריטי דיוויד ריקרדו אמר שבנקים מרכזיים אינם צריכים להיות תחת שליטה ממשלתית "אפילו במידה הזעירה ביותר". בימינו, רבים מהבנקים המרכזיים הגדולים מתפקדים יותר מאי פעם קרוב לאידיאל הזה.

בנקאים מרכזיים ברחבי העולם - מראשי הפדרל ריזרב האמריקאי והבנק המרכזי האירופי עד נגיד הבנק אוף אינגלנד - מפעילים סמכויות ועצמאות שקודמיהם היו מתקשים להשיג.

מאז המשבר הפיננסי העולמי הם מצוידים בכלים חדשים, כמו היכולת לקנות נכסים פיננסיים בטריליונים כדי לתמוך בכלכלות שלהם, בתוספת פיקוח עמוק יותר על הבנקים ועל השווקים. החירויות הללו חשפו את הבנקים המרכזיים לסוג חדש של ביקורת, לרבות הטענות שהם מנסים בשחצנות לאלף את המחזור העסקי וצוברים אגב כך סיכונים למשברים גדולים עוד יותר בעתיד.

ההתערבויות של הבנקים המרכזיים נגד המשבר הכניסו כלכלנים טכנוקרטיים שלא נבחרו לתפקידיהם על ידי הציבור לעימות הפוליטי על חלוקת הכנסה ואי שוויון כלכלי. הם גם מתפקדים על הגבול המסוכן שבין מדיניות מוניטרית לתקציבית, בעקבות רכישות כמויות אדירות של אג"ח ממשלתיות במסגרת "תוכניות ההקלה" למיניהן.

האווירה הפוליטית שאופפת בנקים מרכזיים הפכה משום כך לטעונה יותר. בארה"ב, האגף הימני במפלגה הרפובליקאית הפך את הפד לשק חבטות. טד קרוז, שמתמודד על מינוי המפלגה למועמדות לנשיאות, האשים בחודש שעבר את הבנק המרכזי ב"הצפת" המשק באמצעות ריביות נמוכות. הוא קרא לפיקוח הדוק יותר של הקונגרס על הפד, ואפילו לחזרה לתקן הזהב.

בגוש האירו, ה-ECB הותקף קשות על מעורבותו ב"טרויקה" של המוסדות שחילצה את יוון, פורטוגל ועוד מדינות אירו חלשות מפשיטת רגל, לצד קרן המטבע הבינלאומית והנציבות האירופית. בבריטניה, נגיד בנק אוף אינגלנד מארק קרני הואשם בחריגה מסמכויותיו בנאומיו בנושאים רגישים כמו שינויי האקלים וחברותה של בריטניה באיחוד האירופי. לדעתו, הנושאים הללו קשורים למנדט של הבנק אוף אינגלנד.

עצמאות בסכנה

באווירה רעילה כזו, כמה מומחים אומרים שהעצמאות היקרה של הבנקים המרכזיים מצויה אולי בסכנה. "הבנקאים המרכזיים מנהלים קרבות אגרוף מעל קטגוריית המשקל שלהם", אומר וויליאם בויטר, הכלכלן הראשי של סיטיבנק וחבר לשעבר בוועדת המדיניות המוניטרית של ה-BoE. "זה עלול להוביל לתגובת נגד ולאובדן העצמאות הביצועית של הבנקים המרכזיים, גם כאשר העצמאות הזו הגיונית מאוד - בתכנון וביצוע מדיניות מוניטרית בהגדרתה הצרה".

אידיאל עצמאות הבנקים המרכזיים של ריקרדו - היכולת של בנק מרכזי לקבוע מדיניות מוניטרית ללא התערבות חיצונית - התבסס רק בעשורים האחרונים. היתרונות שלו ברורים: שמירה על קביעת שערי ריבית במרחק בטוח מהפוליטיקה, כדי להשיג אינפלציה נמוכה ויציבה במקום נוחות פוליטית קצרת-מועד.

עד המשבר, נראה היה שהבנקים המרכזיים אימצו נוסחת קסמים. במשך רוב שנות ה-90 ושנות ה-2000, הכלכלות המובילות נהנו מאינפלציה נמוכה יציבה, יחד עם צמיחה יציבה יחסית, בעידן שזכה לכינוי Great Moderation - "ההתמתנות הגדולה".

התנאים הללו התבררו כמקסם שווא. בשנות ה-2000, רוב הבנקים המרכזיים לא הבחינו ולא הזהירו מפני הסיכונים שהצטברו במערכת הבנקאית. לכך היו השלכות הרסניות כאשר קריסה פיננסית הציתה את המיתון העולמי הגרוע ביותר מאז 1945. אך למרבה האירוניה, הבנקים המרכזיים נחלצו מן המשבר כשהם חזקים מאי פעם.

השאלה שנשאלת הן בימין והן בשמאל היא האם מדיניות הבנקים המרכזיים הפכה להיות מרחיבה מדי. רבים אומרים שהרשות המוניטרית צריכה להתמקד במשימת הליבה שלה - שמירה על יעד אינפלציה. דווקא במשימה זו, היא לא הצטיינה.

כמה משקיפים גורסים שעצם הרעיון של עצמאות צריך להתעדכן לאור הכלים שהרשויות המוניטריות רכשו.

המחוקקים מבוהלים

ככל שהבנקים המרכזיים מקבלים יותר סמכויות ותחומי אחריות, כך גדל הסיכון שהם יקבלו החלטות טעונות מבחינה פוליטית, טוען סטיבן קינג, היועץ הכלכלי הראשי לבנק HSBC. "בנק מרכזי צפוי יותר להיתפס ככישלון אם מוטלים עליו יעדים רבים וסותרים", הוא אומר. "התוצאה תהיה דרישות ליותר כפיפות לנציגי ציבור נבחרים".

בארה"ב ניצב הפדרל ריזרב בפני מבול של אתגרים משפטיים-חוקיים לעצמאותו מהקונגרס, שרבים מהמחוקקים בו מבוהלים מהתערבויות שלו בהיקף טריליוני דולרים משנות המשבר. ההצעות נעות בין דרישות דיווח מוגברות מהפד למגבלות משמעותיות יותר על אופן ניהול המדיניות המוניטרית והלוואות החירום.

אמנם מעטות מהיוזמות הללו צפויות להפוך לחוק, אך הן באות על רקע של אווירה פוליטית מקוטבת שמקשה על בנקאים מרכזיים לנווט את דרכם. רוג'ר לואנסטין, מחבר הספר החדש "הבנק של אמריקה" על הפד, אומר שהלגיטימיות הפוליטית שלו מצויה ברמת שפל של כמה עשורים. "אילו הפד לא היה מתערב ביעילות כדי להציל את המערכת - כפי שקרה בשנות ה-30 - אפשר היה להבין למה הוא היה לא פופולרי", הוא אומר. "אבל במציאות הפד לא פופולרי היום מפני שהוא התערב בנחרצות".

בגוש האירו, המבנה של ה-ECB חושף אותו למתקפות של ביקורת מצד פוליטיקאים ומפגינים, שמאשימים אותו בחוסר דמוקרטיות ובאופן טיפול תמוה במשבר החובות הריבוניים. באפריל השנה, סטודנטית בת 21 שהזדהתה תחת השם הבדוי ג'וזפין וויט, המטירה על נשיא ה-ECB מריו דראגי קונפטי במחאה על אופן טיפולו במשבר היווני. דראגי נחוש בדעתו שחוקים, ולא פוליטיקה, הם שמכתיבים את גישתו ליוון ולמדינות אירו אחרות.

הממסד הפוליטי והכלכלי בגרמניה, כולל הקנצלרית אנגלה מרקל, יצאו חוצץ נגד כמה מהחלטות הבנק, בייחוד כאשר הן נגעו לקניית אג"ח של ממשלות אחרות, כמו תוכנית ההקלה הכמותית הנוכחית בהיקף 1.1 טריליון אירו. עלייתן של מפלגות פופוליסטיות, מתנועת חמשת הכוכבים באיטליה עד סיריזה ביוון, הגבירה גם היא את הביקורת נגד ה-ECB.

בבריטניה נקלעה עצמאותו קצרת הימים של הבנק המרכזי ללחץ בבחירות האחרונות להנהגת הלייבור, כאשר ג'רמי קורבין, שזכה בהתמודדות, תמך ברעיון שהבנק המרכזי צריך לממן תשתיות ממשלתיות, מדיניות שזכתה לכינוי "הקלה כמותית עממית" - לכאורה לטובת הציבור, לא המערכת הפיננסית.

ג'ון מקדונל, שר האוצר בממשלת הצללים של הלייבור, אמנם הצהיר מאז שעצמאותו של הבנק המרכזי היא "מקודשת", אך הוא הקים ועדת מומחים בראשות כלכלן לשעבר ב-BoE, דני בלנשפלאואר, כדי לשקול מחדש את המנדט של הוועדה המוניטרית בבנק, שהיעד העיקרי שלה הוא אינפלציה יציבה.

"עצמאות היא דבר טוב, אבל לא ברור אם הוועדה המוניטרית הזו שפועלת משנת 2005 עשתה עבודה טובה יותר מאשר היה עושה משרד האוצר שקיבל את החלטות הריבית לפני כן", אומר בלנשפלאואר. "האם מנדט שונה לבנק אוף אינגלנד היה משנה דברים מאז המשבר? זו לא שאלה בלתי סבירה לשאול כעת".

השקיפות גדלה

בשנה שעברה, ה-BoE שהותקף על דרך טיפולו במשבר, החליט לתקן את המוניטין הידועים לשמצה שלו בנושא החשאיות. האמצעים החדשים כללו את פרסום פרוטוקולי ישיבות הוועדה המוניטרית (MPC) מיד אחרי הישיבות במקום שבועיים מאוחר יותר, והם התקבלו בברכה. אבל המבקרים חוששים שהרפורמות הללו אינן מרחיקות לכת מספיק, מפני שהן מגבילות את התפקיד שביקורת כספים רשמית תמלא בבדיקת יעילות הפעולות של BoE, למשל.

התחום האחר שבו הבנקים המרכזיים חשים לחצים להפגין יותר שקיפות הוא קשריהם עם המגזר הפיננסי. ה-BoE הותקף על כך שהוא הניח לכלכלן החדש שמחשב את הריביות, ג'רטיאן וליי (Gertjan Vlieghe), לשמור על אחזקה פסיבית בקרן הגידור בריבן הווארד שבה הועסק בעבר, שמהמרת על מגמת הריבית. הוא ניתק מאז את קשריו עם הקרן הזו, אך חברי פרלמנט דורשים מהבנק המרכזי לבחון מחדש את קוד התנהגות שלו למקרים כאלו.

יומני מועצת המנהלים, שפרטים מהם נחשפו ב"פייננשל טיימס" בשבוע שעבר בעקבות בקשת העיתון שהסתמכה על חוק חופש המידע, הראו שכמה חברים במועצה נפגשו עם בנקאים ומנהלי נכסים כמה ימים לפני, ובמקרה אחד שעות ספורות לפני ישיבות המועצה שעסקו בקביעת מדיניות. ה-ECB אומר שהוא יתחיל לפרסם את יומני הפגישות של חברי מועצת המנהלים שלו בפיגור של שלושה חודשים.

שיפור כללי הדיווח הללו יכול לעזור מאוד להבטיח שהציבור ימשיך לבטוח בבנקים המרכזיים, למרות שהם אימצו לעצמם סמכויות חדשות, אומרים המבקרים. בנקאים מרכזיים כבר חשופים לביקורת פוליטית דקדקנית - למשל בשימועים בפרלמנטים - אך יתכן שיהיה צורך להרחיב אותה.

"בנקים מרכזיים הפכו לרבי עוצמה, ואם הכוח משחית, כוח מוחלט משחית באופן מוחלט. אנחנו צריכים להיות חדשניים יותר בתכנון פיקוח עליהם", אומרת רוזה לסטרה, פרופסורית לחוק מוניטרי באוניברסיטת קווין מרי בלונדון.

התשובה יכולה להיות אצל הבנקאים המרכזיים עצמם, שצריכים להישאר מעל היריבויות הפוליטיות כדי למנוע תלונות על סמכויות-יתר. "בנקים מרכזיים יהיו בסדר גמור אם הם יוכלו באמת להסביר כל דבר שהם עושים במונחי יציבות, יציבות ויציבות", אומר סר פול טאקר, סגן הנגיד לשעבר של BoE. "אם הם יוכלו לעשות את זה, הציבור יהיה פחות צפוי לטעות ולראות בהם גופים בעלי כוח לא מוגבל שיכולים לעמוד בכל האתגרים הכלכליים".

"יש סכנה שהבנקאים המרכזיים ידברו יותר מדי", אומרת לוקרציה רייכלין, כלכלנית בלונדון ביזנס סקול ועובדת לשעבר ב-ECB. "צריך להיזהר מדיבורים שמעבר למדיניות, אם רוצים לשמור על עצמאות".

 נכסי הבנקים המרכזיים

 נכסי הבנקים המרכזיים 1