כחלון, אל תיכנע לחולדאי

1. לפני כחודש וחצי תיארנו פה את המאבק סביב התקצוב הדיפרנציאלי ברשויות המקומיות - מאבק שהמשיך להתלהט מאז. משני צדי המתרס עומדים התומכים ראש עיריית ירושלים ניר ברקת וראש מועצת ירוחם מיכאל ביטון, והמתנגדים ראש עיריית תל אביב-יפו רון חולדאי, ראש עיריית חיפה יונה יהב וראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות חיים ביבס. לדעתנו, השינוי שיוזם משרד האוצר חייב לעבור, למרות קולות הבכי והנהי של הרשויות החזקות בישראל.

בקצרה, האוצר מציע לשנות את אופן הקצאת התקציב הממשלתי התוספתי לנושאי חינוך ורווחה לרשויות המקומיות. באשר לרווחה, השירותים ניתנים כיום באמצעות הרשויות המקומיות וממומנים באופן חלקי על ידיהן. לרוב, משרד הרווחה מממן 75% מעלות שירותי הרווחה והרשות מממנת 25% מהעלות. האוצר מציע לתקן את מבנה המימון של שירותי הרווחה כך שרשויות מקומיות בעלות חוסן כלכלי-חברתי גבוה יממנו שיעור גבוה יותר מעלות השירותים מרשויות עם חוסן כלכלי-חברתי נמוך. האוצר מציע להסיט תקציבים מהרשויות החזקות לחלשות - מהלך מתבקש, הגיוני והכרחי.

עקרונות ההצעה דומים גם ביחס לתקציב החינוך: מתן תקציבים לחלשים על חשבון החזקים. מוסדות החינוך הרשמיים הם הרי באחריות משותפת של המדינה ושל הרשות המקומית, ולכן גם המימון והתפעול בנושאים רבים הוא משותף, למשל בשירותי עזר (שרתים, מזכירים, פסיכולוגים, עוזרות גננות וכדומה) והסעות תלמידים. עובדי העזר מועסקים על ידי הרשויות המקומיות ומשרד החינוך משתתף במימון באחוז קבוע בכל הרשויות. עבור עובדי עזר בלבד, סך התקציב הממשלתי נאמד בכ-3 מיליארד שקל. הסעות לתלמידים במערכת החינוך מסייעות ביישום החוק עבור תלמידים שבאזור מגוריהם אין בית ספר או שבית הספר נמצא במרחק רב מביתם. הסעיף התקציבי הזה נאמד בכמיליארד שקל בשנה.

כלומר, המצב כיום הוא די מעוות ואבסורדי: 4 מיליארד שקל מוקצבים לרשויות המקומיות לשירותי עזר ולהסעות לתלמידים באופן שוויוני, בלי שום בחינה אם מדובר ברשות חזקה או חלשה. האוצר מודה בעצמו שאחוזי ההשתתפות ברוב הנושאים אחידים לכל הרשויות, אך קיימים פערים משמעותיים בהיקף ההשתתפות של הרשויות המקומיות (רשויות חזקות מסוגלות להשתתף יותר ואילו רשויות חלשות אינן מסוגלות לכך). כלומר, רשויות חלשות שאינן מסוגלות להעמיד את הכסף הדרוש למעשה פוגמות, בעל כורחן, ברמת שירותי החינוך והרווחה לתושביהן. לעומת זאת, רשויות חזקות יכולות להוסיף יותר, הרבה יותר מרשות חלשה, ובפועל תומכות הרבה יותר בשירותי החינוך והרווחה של תושביהן. בקיצור ולעניין: נקודת הפתיחה של תלמיד ברשות חזקה הרבה יותר גבוהה - בפער אדיר - מזו של תלמיד ברשות החלשה, ומכאן זה מתגלגל לפערי השכלה ובהמשך לפערי שכר - וזו תמציתו של האי-השוויון העצום בישראל, שבסיסו צומח על תקציב החינוך.

העובדות בשטח ברורות: השיעור הממוצע של הזכאים לתעודת בגרות ברשויות בדירוג חברתי-כלכלי 1-4 (דירוג סוציו-אקונומי של הרשויות) עומד על כ-44% והשיעור הממוצע של בעלי תעודת בגרות העומדת בדרישות הסף לאוניברסיטה עומד על כ-32%. לעומת זאת ברשויות חזקות, בדירוג 7-10, השיעור הממוצע של הזכאים לתעודת בגרות גבוה מ-77% והשיעור הממוצע של הזכאים לתעודת בגרות העומדת בדרישות סף באוניברסיטה - כ-70%.

את הפערים האלה צריך לנסות לסגור ולא להיכנע ללובי של מדינת תל אביב בראשות חולדאי. ועדה של ראש אגף תקציבים באוצר אמיר לוי ושל חיים ביבס הייתה אמורה להחליט עד לפני כמה ימים בנושא, אבל לא גיבשה כל סיכום על רקע חילוקי הדעות וקיבלה עוד חודש כדי למצוא פתרון (אחרי שלוי יסגור את התקציב). האם זוהי קבורת חמור של הצעת האוצר? האם כחלון חושש מהרשויות החזקות? בואו כולנו נקווה שלא כך הוא. בואו נקווה שהקרבה של חיים ביבס לנתניהו ולכחלון לא תטרפד או תקבור סופית את ההצעה ולא תכופף את האוצר בנושא. ואולי בכלל הגיעה העת שנושא התקצוב הדיפרנציאלי יגיע לפתחו של בג"ץ, אם הפוליטיקאים מגלים רפיסות מול ראשי העיריות החזקות. אגב, בניגוד למה שנטען בקמפיין של הרשויות החזקות, לא ממש מעבירים כסף מהרשויות החזקות לחלשות ולא גוזלים מתלמידים ברשויות החזקות תקציבים, אלא מתקצבים את התוספות לחינוך ולרווחה באופן הרבה יותר הגיוני.

2. מי בדיוק סובל מפערי החינוך? טוב, זה ברור: הרשויות החלשות בפריפריה. ומי בדיוק גר בפריפריה? גם זה די ברור: מזרחים ועולים - מאתיופיה ומבריה"מ לשעבר. על פערי ההשכלה בכלל ועל שוויון הזדמנויות בהשכלה נכתבה עבודה מעניינת כבר בינואר השנה, על ידי נורית דוברין מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אגף המדען הראשי. העבודה פורסמה לראשונה בעיתון "הארץ" בסוף השבוע שעבר. מדוע היא עברה מתחת לרדאר במשך זמן כה רב? אולי משום שמדובר בעבודה שאינה פרסום רשמי של הלמ"ס, נעשתה בשיתוף גורמים חיצוניים ומשקפת רק את דעת המחברים, ואולי משום שממצאיה לא נעמו לכמה וכמה אוזניים. העובדות מדברות בעד עצמן: עבודה שפורסמה בינואר השנה מוצאת את דרכה לתקשורת כעבור עשרה חודשים.

וכעת לעובדות שבבסיס המחקר של דוברין:

לאנשים ממוצא אשכנזי או מעורב (יוצאי אירופה-אמריקה, ישראלים, מוצא מעורב ועולי בריה"מ) סיכויים גבוהים פי 2.5-3 מאשר מזרחים (יוצאי אסיה-אפריקה) לרכוש השכלה אקדמית. דוברין כותבת במחקר כי למרות הניסיונות של מערכת החינוך בישראל להתמודד עם בעיית האי-שוויון ולמרות הרחבת ההיצע במוסדות לימוד אקדמיים (מכללות ועוד), עדיין נמצא קשר בולט לעין בין רמת ההשכלה לבין תכונות דמוגרפיות - מין, לאום, מוצא, רמת דתיות ותכונות סוציו-אקנומיות. יתרה מכך, למרות החשיבות הרבה שמקנה האוכלוסייה, על כל גוניה, להשכלה אקדמית, ניכר פער בין קבוצות שונות ברכישת השכלה, ובקרב עדות המזרח עדיין יש שיעורים נמוכים יחסית של בעלי השכלה אקדמית.

דוברין כותבת את המובן מאליו: השכלה היא מפתח להכנסה ולרמת חיים גבוהה יותר, למקום מגורים טוב יותר ולבני זוג "איכותיים" יותר. חלק גדול מהפער בהשכלה הגבוהה נובע מעלויות שכר הלימוד ומעלות המחיה במשך הלימודים, שרבים אינם יכולים לעמוד בהן. דוברין מוסיפה כי לפי מחקרים שונים, לילדים להורים בעלי השכלה גבוהה יותר יש מעבר לכלים האקדמיים, למוטיבציה, לציפיות ולהכוונה, גם יכולת כלכלית גבוהה יותר מאשר לילדים להורים חסרי השכלה, וכך המכשול הכלכלי פחות משמעותי מבחינתם. לעומת זאת, תלמידים ממשפחות חלשות מבחינת הרקע הכלכלי-חברתי הם בעלי סיכוי גבוה יותר לנשירה מבית ספר תיכון. תלמידים כאלו לא רק שמאבדים את ההזדמנות לרכישת השכלה, הם גם נוטים לעבריינות ולאבטלה ובכך מזינים במידה ניכרת את מעגל האפליה.

פערי השכלה בין אשכנזים למזרחים: בקרב יוצאי אסיה-אפריקה (ילידי אסיה-אפריקה או ילידי ישראל ששני הוריהם ילידי אסיה אפריקה) - 28.8% אקדמאים, לעומת 49.6% בקרב יוצאי אירופה-אמריקה (ראו גרפים). בקרב ילידי ישראל שהוריהם ילידי ישראל - 35% אקדמאים; בקרב ילידי בריה"מ לשעבר (עולי 1990 ואילך) - 34% אקדמאים, שיעור נמוך לעומת שיעור האקדמאים בדור הוריהם (44% מהאבות ו-47% מאמהות של עולים אלה אקדמאים).

הפערים בין יהודים לערבים ויבן גברים לנשים: 33% מהיהודים בגיל 25 ומעלה הם אקדמאים, לעומת 13% מהערבים. 15% מהיהודים לא סיימו תיכון, לעומת 44% מהערבים. פערים מגדריים ברמת ההשכלה גדולים יותר בקרב הערבים. בקרב היהודים נשים משכילות יותר מגברים (35% מהנשים הן אקדמאיות, לעומת 30% מהגברים) ובקרב הערבים הגברים משכילים יותר (15% מהגברים הם אקדמאים, לעומת 12% מהנשים).

בקרב הצעירים בגילים 25-44 התמונה שונה והנשים הערביות משכילות יותר מהגברים הערבים: שיעור האקדמאים הוא 19% בקרב הנשים, לעומת 12% בקרב הגברים.

בקרב היהודים בכל קבוצות הגיל, שיעור האקדמאים בקרב החילונים גבוה יותר מאשר בקרב המסורתיים, הדתיים והחרדים. בקרב בני 25-44 שיעור האקדמאים הוא 47% מהחילוניים, 31% מהמסורתיים, 43% מהדתיים ו-11% מהחרדים.

ציפיות לרמת ההשכלה של הילדים: אחד הגורמים לרכישת השכלה הוא החשיבות שצעירים והוריהם מייחסים לרכישת השכלה אקדמית. אחד הנתונים המפתיעים שמצאה דוברין הוא שמזרחים מבקשים עבור ילדיהם השכלה אקדמית בשיעורים דומים ואף גבוהים יותר מאשכנזים (כ-20% לעומת כ-17%).

השכלה ובריאות: מחקרים רבים, כותבת דוברין, מעידים על ההשלכות שיש למצב הבריאותי ולמוגבלות בתפקוד על הסיכויים לעבוד וליהנות מאיכות חיים טובה. הנתונים מראים כי ההשכלה, כמשתנה מתווך ליכולת השתכרות גבוהה, קשורה במצב בריאותי, ומקרב בני 25-54 שלא סיימו תיכון, 28% הם בעלי מוגבלות (בעיה בריאותית או פיזית מתמשכת המפריעה להם בתפקוד היומיומי). זהו שיעור גבוה פי 3.5 מאשר בקרב בעלי השכלה אקדמית (8%). מוגבלות עלולה להוות גורם לאי-רכישת השכלה בגלל העדר נגישות של מוסדות ההשכלה או בעקבות היעדר יכולת כלכלית.

כמה הערות שלנו על הממצאים:

א. דוברין התבססה על הסקר החברתי של הלמ"ס בשנת 2011, שעסק בהרחבה בנושא למידה לאורך החיים. הסקר מאפשר מדי שנה מגוון רחב של נתונים גיאוגרפיים, דמוגרפיים וסוציו-אקונומיים על האוכלוסייה הקבועה בישראל וניתן לבחון דרכו את נושא ההשכלה, כולל הממד הבין-דורי. עם זאת, סקר הוא סקר, והוא לעולם לא יהיה מדע מדויק.

ב. הפערים בין אשכנזים למזרחים שמצאה דוברין הם גבוהים לכל הדעות, אבל אין איזושהי נקודת התייחסות קודמת כדי לבדוק אם הפערים הללו נשמרו, גדלו או קטנו לאורך השנים.

ג. המחקר אינו מפלח לפי מוסדות חינוך וכך לא ניתן לראות הבדלים בין תלמידים שעברו במערכת החינוך הממלכתי לתלמידים במערכות חינוך דתיות סגורות.

ד. המחקר גם אינו בודק פערים בקרב הדור השלישי, וייתכן שפה דווקא הפערים מצטמצמים.

ה. לפי הלמ"ס, אב ואם ילידי ישראל, שהוריהם נולדו בישראל, אינם מוגדרים מזרחים או אשכנזים, וגם זה מטה את הנתונים הסופיים (בין אם לרעה ובין אם לטובה).

ובכל זאת, למרות ההערות הללו, צריך לשים את העובדות על השולחן ולא לפטור אותם באמרה "עוד פעם השד העדתי הזה". לא, זה לא שד עדתי. "שד עדתי" הוא משהו מדומיין, משהו מומצא שלא קיים, שד שיצא מהבקבוק וצריך להחזירו. לא, לא צריך להחזירו, צריך להתמודד איתו: אלו פערי ההשכלה בין אשכנזים למזרחים והם עדיין גבוהים למדי. ייתכן שהם הולכים ומצטמצמים בקרב הדור השלישי, אבל זו תמונת המצב כרגע. מי שבוחר לברוח ממנה הוא זה שמנסה לזרות חול בעיני הציבור.

3. וחזרה לתקצוב הדיפרנציאלי, שהוא אחד הכלים שניתן בעזרתם לצמצם את פערי ההשכלה ואת הפערים בין מזרחים לאשכנזים. דוברין כותבת בעבודתה את הברור מאליו: ההשכלה הפורמלית של הפרט מתחילה מוקדם מאוד ושלבים מוקדמים בילדות הם קריטיים להתפתחות, כאשר המוח מסתגל לסביבה, מאמץ את הסביבה שהוא חי בה וכדומה. אם מבטיחים סביבה חיובית בשלב מוקדם, מעלים את סיכויי ההצלחה של הילדים. אם מתעלמים מחוסר השוויון בגילים מוקדמים, כותבת דוברין, "אנו מסכנים את הסיכויים של חלק מהילדים להצליח".

באופן היפותטי, כותבת דוברין, כל ילד מקבל תנאים והזדמנויות שוות בהשכלה הרשמית. אולם ישנם גורמים רבים המשפיעים על כך שכבר בשלבים המוקדמים ביותר של ההשכלה נוצרים פערים בין התלמידים, פערים שהולכים ומתרחבים עם השנים.

כחלון אמר בקמפיין הבחירות שלו שהוא בא לאוצר כדי לדאוג לחלשים. תקצוב דיפרנציאלי הוא כלי אחד לעזור לחלשים. יהיה חבל לראות את כחלון נכנע לפוליטיקה קטנה ולראשי רשויות חזקות ולא דואג לחלשים כפי שהבטיח.

 השכלה