מקרקעין שהופקעו בהסכם יוחזרו לבעלים

אחת מהסוגיות המורכבות בדיני הפקעת המקרקעין הינה הסוגיה של אפשרות החזרת הקרקע למי שהופקעו ממנו המקרקעין וזאת במצב בו היעוד של הקרקע הוחזר ליעוד ציבורי.

כידוע מטרת ההפקעה הינה להפקיע בעלות בקרקע לצורך מטרה ציבורית. אך כשמטרה ציבורית זו לא מתממשת והיעוד הציבורי מתבטל וחוזר היעוד הקודם או יעוד אחר בעל משמעות מסחרית, יש זכות לבעלים המקוריים לרכוש את המקרקעין מהרשות המקומית.

עניין זה בין היתר מוסבר בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה הקובע כי:

1. 195.  דין מקרקעין שנרכשו בתמורה

מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:

(1)       כל עוד לא שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם אחר, למטרה שלה נועדו בתכנית, ובלבד ששר האוצר, בהתייעצות עם הועדה המחוזית, נתן אישור על כך;

(2)       שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור.

הוראה דומה מצויה בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכיי ציבור) ששם נקבעה תקופת התיישנות של 25 שנים שבמסגרתה, לאחר 25 שנים הרשות שהפקיעה קרקע לפי פקודת הפקעות רשאית להשתמש במקרקעין לכל מטרה אחרת ללא פיצוי.

אך נשאלת השאלה מה בנוגע למצבים בהם הקרקע לא מופקעת ממש אלא נרכשת בכפיה מבעל הקרקע כשברקע יש תכנית מפקיעה ולמעשה לבעל הקרקע אין ברירה אלא באמצעות הסכם למכור את המקרקעין לרשות העירונית.

האם גם במקרה כזה בעל הקרקע המקורי שנאלץ למכור זכויותיו לרשות העירונית בעקבות הפקעה, זכאי לרכוש את המקרקעין בחזרה?

שאלה זו נידונה לאחרונה בבית המשפט העליון בפני הרכב שופטים של מ' נאור, א' חיות, מ' מזוז. המערערת הייתה הבעלים של קרקע בתל אביב. בשנות ה 40 של מאה קודמת המקרקעין הועברו לבעלות של עיריית תל אביב וזאת בעקבות הסכם רכישה שנחתם בין המערערת  לבין העירייה לגבי מקרקעין לאור תכנית בניין ערים שייעד את המקרקעין לייעוד ציבורי. בשנת 2005 פורסמה למתן תוקף תכנית בניין העיר שכללה שינוי ייעוד של אותם מקרקעין שהיו מיועדים לציבור, הפעם למגורים. המערערת דרשה כי תינתן לה אפשרות לפי סעיף 195 הנ"ל לרכוש את המקרקעין בחזרה לאחר תשלום היטל השבחה בגין התוכניות שאושרו מאז שנות ה 40 של המאה הקודמת. בית המשפט המחוזי דחה את התביעה על הסף מפאת התיישנות וזאת על בסיס סעיף 14 ד' (2) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) הקובע כי לאחר 25 שנים של הפקעה, הרשות המפקיעה רשאית להשתמש במקרקעין לכל מטרה שתראה לנכון. בית המשפט העליון קיבל את הערעור שהוגש ע"י המערערת. השופט מזוז קבע כי יש להחזיר את התיק לביהמ"ש המחוזי בכדי שזה יבחן את התיק לאור סעיף 195 לחוק התכנון והבנייה ולא פקודת ההפקעות רכישה לצרכיי ציבור.

ביהמ"ש העליון קבע כי בית המשפט המחוזי טעה עת החיל את דיני ההתיישנות של 25 שנים בגין הפקעה גם על מצבים שבהם אין ספק כי הקרקע עברה מהבעלים לרשות תכנונית באמצעות הסכם.

כל מה שעלינו לבדוק הינו האם זה היה הסכם בכפייה או שמא הסכם רצוני. ככל שההסכם להעברת הקרקע היה הסכם רצוני ובשיקול דעת כלכלי מצד הבעלים, אין זכות לבעלים לקבל את הקרקע בחזרה. אך ככל שההסכם שנחתם היה תחת כפייה ואילוץ של הפקעה שהייתה ברקע הרכישה, אז הבעלים יוכל להסתמך על סעיף 195 ולרכוש את הקרקע בחזרה.

בית המשפט העליון קובע כי המדיניות המשפטית הנכונה היא ש:

מקום שמדובר בהפקעה, ההצדקה להענקת זכות קדימה לבעלים לרכוש חזרה את מקרקעיו בעת שהרשות משנה את ייעודם הציבורי ומחליטה להעביר זכויותיה בהם לאחרים, היא ברורה. המקרקעין ניטלו מן הפרט בכפיה לטובת מטרה ציבורית, וככל שהמטרה נזנחת או פוקעת קמה הצדקה עקרונית להשיב את המקרקעין לבעליהם (ענין אפרמיאן, פסקה 40 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). הגיון זה ניתן "למתוח" גם לגבי העברה הסכמית שבמהותה נעשתה בכפיה, אך קשה להצדיקה מקום שמדובר בהסכם מרצון שתמורה וטובות הנאה אחרות בצדו. במקרה כזה ההסכם מנתק את זיקתו של הפרט למקרקעין שהעביר בהסכם בתמורה, ללא קשר לשימוש בהם בעתיד. זכות הקדימה שקבע המחוקק בסעיף 195(2) לחוק תכליתה, אם כן, לאזן בין אינטרס הרשות לבין זכות הקנין של בעל המקרקעין, באופן שנטילת המקרקעין תוגבל לצורך הציבורי לשמו נערכה.

לכן כאשר מדובר בהעברה בהסכם מתחייבת כאמור הכרעה באשר למהות ההסכם ונסיבות כריתתו. אפשר שהסכמת הבעלים להעביר לרשות את מקרקעיו יסודה באילוץ שנוצר להעביר את מקרקעיו דווקא לרשות נוכח התכנית המגבילה את אפשרויות השימוש והסחירות במקרקעין, אך אפשר גם שההסכמה יסודה ברצונו החופשי של הבעלים, משיקוליו הוא, ולמשל שיקולי כדאיות בשים לב לתמורה שקיבל או תועלת אחרת שהפיק מן ההסכם.

לכן התיק הוחזר לבית המשפט המחוזי בכדי שזה יבדוק האם ההסכם שבעקבותיו הועברו המקרקעין לעיריית תל אביב נעשה בעקבות הסכם בכפיה או הסכם רצוני.

עע"מ  831/14 חברה לשיכון עממי בע"מ נ' עיריית תל אביב.

האמור בחיבור זה אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי בנושא.

הכותב הינו עו"ד, מומחה לדיני מקרקעין ותכנון ובניה ממשרד זיסמן אהרוני גייר ושות'.