האם זהו "המפץ הקטן" שיפתור את מצוקת הדיור בישראל?

שיווק 100 אלף דונם של קרקעות באזורי ביקוש, המוגדרות כיום "תוכנית בעבודה ובהכנה" ומיועדות להקמת למעלה מ-300 אלף דירות בסה"כ, יכולה לצמצם "באופן מרבי" את העיוות הגלום בבעלות הממשלה על שוק הדיור, עיוות שתרם להתנפחות מחירי הדירות בישראל בשנים האחרונות. כך קובע פורום קהלת למדיניות, במסמך מפורט שחובר בחודשים האחרונים והגיע לידי "גלובס". המסמך נכתב על ידי עו"ד גדעון ויתקון (בעבר מנהל רשות מקרקעי ישראל), פרופ' חיים זנדברג, ד"ר אשר מאיר וזיו רובין, והוא מנסה לאתר את הכשלים ולמצוא את הפתרונות למשבר הדיור.

חמישים מתחמים

נכון להיום, מדינת ישראל מחזיקה ומנהלת את מרבית קרקעותיה באמצעות רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). בפורום קהלת מציינים כי הרשות אינה אחראית לכלל הסיבות למשבר הנדל"ן, אולם "אי אפשר לפטור את הרשות מתרומתה למשבר", ודאי לנוכח העובדה שמשבר הנדל"ן בשנים האחרונות נוצר ללא גל עלייה בלתי צפוי או ריבוי פתאומי באוכלוסייה, "והוא תוצאה של התנהלות מחדלית רבת שנים שבמסגרתה לא הוכנו די עתודות קרקע לתכנון ולפיתוח, כמו גם בשל מדיניות שיווק של זכויות בנייה המכוונת להשאת רווחים", תחומים עליהם אמונה הרשות ("בשלושים השנים האחרונות לא היה יום שבו לא המתינה המדינה לדו"ח נוסף של ועדת מומחים חיצונית כלשהי שתציע כיצד לרפא את תחלואי המנהל", נכתב במסמך של קהלת).

כלכלני הפורום חוזרים להצעת "המפץ הגדול" משנת 1997 של הפרופסורים אקשטיין ופרלמן, שלפיה אפשר לפתור את הבעיות המבניות בשוק הקרקעות של ישראל במהלך הפרטה אחד ענק, שבו יימכרו מרבית קרקעות המדינה. בפורום קהלת סבורים שהפרטה בקנה מידה כזה "קשה מאוד מבחינה טכנית, ולמעשה מיותרת" (לראיה, למרות שהצעה כזו עלתה לא פעם על השולחן, היא התמוססה במהירות).

כלכלני קהלת מציעים "מפץ קטן". לטענתם, הפרטה של אחוז קטן מקרקעות המדינה - אלה שבאזורי הביקוש היקרים ביותר - עשויה לשחרר את רוב פקק ההיצע. "המפץ הקטן" שהם מציעים כרוך בהפרטה של עתודות הקרקע העירוניות הנמצאות כבר בשלבי תכנון - קרקעות שרמ"יכבר סימנה שהן "תוכניות בעבודה ובהכנה" ומופיעות בהתאם במפות המרכז למיפוי ישראל. בשבועות האחרונים הם ריכזו את כל המגרשים המסווגים כ"עתודות קרקע רמ"י" באתר המפות הממשלתי, בתנאי שייעודם העיקרי הוא מגורים. מבין הפרויקטים שמיועדים לדיור, הם נטלו את חמישים הפרויקטים הגדולים ביותר (במונחים של מספר דירות) באזורי ביקוש - וקיבלו בסה"כ קרקע המיועד ליותר מ-300 אלף יחידות דיור, על שטח שגדול רק במעט מ-100 אלף דונם (המספר המדויק הוא 380 אלף יח"ד, אבל בקהלת העדיפו לצנן מעט את התחזיות). במונחי שטח, מדובר בפחות מחצי אחוז מקרקעות המדינה. במונחי ערך, מדובר ב"עשרות אחוזים מערך עתודות הקרקע שבבעלות מדינת ישראל".

לדבריהם, העיוות שייוותר בשוק המגורים בעקבות העברת אותם שטחים למגזר הפרטי יהיה קטן מאוד, שכן רוב הערך הכספי של הקרקעות באזורים אלה גבוה גם כעת בשל ביקוש מרבי, ורוב הקרקעות האלה ממילא אינן מיועדות לפיתוח בשנים הקרובות. במקביל, הם כותבים, הפגיעה ביכולתה של הממשלה לנצל את בעלותה על קרקעות למשימות לאומיות תהיה גם היא קטנה מאוד, "שכן באזורי ביקוש ממילא לא ייבנו ערים ויישובים גדולים חדשים, לא יוקמו שמורות טבע, אין שטחי אימונים ושטחי אש וכו'. השיטה מבטיחה שאין הפרטה לקרקעות שהממשלה מייעדת לתשתיות, למבני ציבור או לכל ייעוד ציבורי אחר".

מעבר לכך, בפורום קהלת נדרשים גם לאפשרויות המימון הפשוטות יחסית לדבריהם של מהלך מיני-הפרטה שכזה (להבדיל מהפרטה מרחיקת לכת של כל הקרקעות, שבוצעה למשל במדינות הגוש הסובייטי לשעבר והותירה לא מעט בעיות של שליטה וחלוקת עושר).

לדבריהם, נכון להיום ההיוון של חברות הבורסה לניירות ערך בתל אביב עומד על כ-800 מיליארד שקל. "אפילו בהנחה השמרנית ביותר שלכל הקרקע יימצאו קונים במחיר המוצע, ההפרטה המוצעת מסתכמת בכ-100מיליארד שקל, והיא תתפרש על פני שנים מספר". יש להניח, הם מציינים, שהגופים שייגשו למכרזים על קרקעות אלה יפנו לשוק ההון כדי לקבל מימון, ובין היתר ייתכן שהם ינפיקו אג"ח או מניות, "ויכולתם להשיג מימון תהיה תלויה כמובן בתשואה הכלכלית שהנכסים צפויים להניב". גם אם מכרז על קרקעות מסוימות ייפול בסופו של דבר, "לא יבשר הדבר כישלון של התוכנית, אלא יהווה פשוט סימן שקרקעות אלה אינן בשלות להפרטה בעיתוי הנוכחי, וממילא אין הפסד למשק מהמשך הבעלות הממשלתית עליהן".

בסופו של דבר, הם משוכנעים, "שוק ההון הישראלי יהיה מסוגל לגייס בקלות את הכסף הנדרש למימון רכישות הקרקע של 'מפץ קטן' אם אלה יהיו כדאיות מבחינה כלכלית". מעבר לתועלת שמכירת קרקעות למגזר הפרטי תניב לשוק הקרקעות, בקהלת מדגישים שמכירה כזאת צפויה להביא ברכה גם לשוק ההון, "על ידי פתיחת אפיק השקעה נוסף, בעל תכונות של תשואה וסיכון שונות באופן משמעותי מאלה של הכלים המצויים כיום בשוק".

בשבח הספקולנטים

הצעה כזו אינה חפה כמובן מבעיות. למעשה, מדובר בהקמת שוק מסחר בקרקעות, שכמעט ואינו מפותח כיום בישראל.

בנוגע לאותו מקצוע חדש של "ספקולנטים נדל"ניים", מציינים בפורום קהלת כי היחס לאותם נדל"ניסטים תמיד היה דואלי: מצד אחד, קיימת הוקרה רבה כלפי ספקולנטים רבים שתרמו לבניין הארץ וליישובה (והם מביאים לדוגמא את יואל משה סלומון ועוד), ומצד שני היחס למילה "ספקולנט" או "ספסר" הוא בדרך כלל שלילי (בין אם טוענים שהוא בונה יותר מדי והופך את הארץ ל"שלמת בטון", ובין אם טוענים שהוא בונה מעט מדי, כדי להגדיל את רווחיו בעת עליית ערך הקרקע).

בקהלת משוכנעים שמדובר בתפקיד הכרחי לשכלול השוק. בד בבד הם מציינים שרמ"י - "ללא ספק ספקולנט הנדל"ן מהגדולים בעולם" - ממלא את תפקידו בנחיתות לעומת המגזר הפרטי, בגלל שהוא גוף ציבורי, ריכוזי מאוד, עם פרספקטיבה ארצית ולא מקומית, שגם איבד את היתרון לגודל בגלל גודלו הרב מדי.

בנוסף, מעלים בפורום חשש לגבי אפיקי המימון. "כמויות המימון הנדרשות על מנת לרכוש את הקרקעות המוצעות אינן גדולות לעומת ממדיו של שוק ההון, אבל הדבר אינו מבטיח שרכישת קרקעות בקנה מידה כזה אכן תעורר את תאוות המשקיעים. דרישה נוקשה להפריט כמות נתונה של קרקעות יכולה להיתקל בפועל במחנק מימון, שיכשיל את המהלך".

ואיך זה יקרה בפועל? בקהלת מציעים שתי חלופות.

מכרז: ברגע שיזם או סוחר קרקעות מבקשים לרכוש מגרש כלשהו, הרשות תהיה חייבת לערוך מכרז על הקרקע. מהלך דומה אגב אירע לפני כ-20 שנה במגרש שעליו הוקמו מגדלי עזריאלי בתל אביב. עזריאלי פנתה לעירייה בבקשה לרכוש את המתחם (ששימש חניון עירוני למשאיות לפינוי אשפה) והעירייה החליטה שאכן יהיה נכון למכור את השטח, אבל לא בדרך של משא ומתן מול גורם אחד, אלא במכרז ציבורי.

שומה: קביעת מחיר לקרקע, אופציה שגם תסייע לייצוב השוק ומחירי הנדל"ן.

בכל אחת מהחלופות מוכרחה המדינה לדבוק לדעת כלכלני הפורום בשלושה עקרונות: המכירה חייבת להיות ללא כל תנאי, כך שרוכשי הקרקע יהיו רשאים לעשות בה כל שימוש ולמכור אותה בכל מועד, בכפוף כמובן לחוקי התכנון ולכללי המס. לדבריהם, "לא נתקן את העיוות אם נאפשר לבעלים הנוכחיים, קרי הממשלה, לפעול דרך 'יד מתה' גם אחרי שהבעלות תעבור לכאורה לידיים פרטיות. עידוד הפיתוח צריך להיעשות על ידי מדיניות מיסוי ותכנון, ולא על ידי התניה מסבכת בבעלות".

העיקרון השני קובע שהתהליך לא יחליף מונופול ממשלתי במונופול פרטי, "ולכן היקף הקרקע שתימכר לשחקן יחיד צריך להיות מוגבל לגודל שלא ייצור כוח שוק מוגזם".

העיקרון השלישי הינו אפשרות ליצירת יתרון לגודל משמעותיים, על מנת שיזם יוכל לתכנן שכונה שלמה (כולל שימושים שונים וציבוריים), תוך שהוא סופג עלויות חיצוניות רבות.

בקהלת משוכנעים שהפתרון שהם מציעים ניתן להתנעה בקלות (הוא גם אינו דורש שינוי חקיקה, שכן החוק אוסר כיום על העברת יותר מ-800 אלף דונם בבעלות, והם מדברים על 100 אלף דונם בלבד), ודאי אם הוא יצא תחילה לדרך כפיילוט בקנה מידה צנוע יחסית, "ותוך שנים אחדות יהיה אפשר להשוות בין מידת פיתוח הקרקע בקרקע ציבורית שהופרטה לבין מידת הפיתוח בקרקעות בעלות תכונות דומות שנותרו בבעלות ציבורית, ועל פי התוצאות לשקול את המשך ההפרטה".

ליזמים פרטיים ולא לרשויות מקומיות

בעת האחרונה גוברים לא מעט קולות הקוראים למדינה לבצע מהלך דומה של הפרטת קרקעות, אבל מול הרשויות המקומיות ולא מול יזמים פרטיים. יו"ר השלטון המקומי וראש עיריית מודיעין חיים ביבס קרא לפני חודשים מספר לתת לחברה העירונית לתכנן ואפילו לבנות פרויקטים למגורים על מתחמים גדולים. גם בנייר מדיניות שפורסם לא מזמן על ידי מכון גזית גלוב לחקר נדל"ן ומכון אהרן למדיניות כלכלית, טענו המחברים כי "יש למכור לרשויות מקומיות שטחים מתוכננים ושטחים שאינם מתוכננים, שכן הרשויות המקומיות הן שיודעות לנהל מכרזים בין קבלנים באופן מיטבי, יש להן את הניסיון והיכולת להוציא לפועל את הבנייה עם כלל האישורים הכרוכים והדבר יביא ליעילות בביורוקרטיות וקיצור משך הזמן עד לתחילת הבנייה".

מנגד, בפורום קהלת משוכנעים שהעברת הקרקעות למגזר הפרטי נכונה יותר. ראשית, הם מציינים, לגוף ציבורי, גם כשמדובר ברשות מקומית, אין תמריץ אמיתי להיות יזם (וכך גם הוכח מניסיון של ערים רבות בעולם). בנוסף, העברת הקרקעות לידי הרשות המקומית מעלה לדבריהם אפשרות של ניגוד אינטרסים, "כאשר הרשות המקומית, שהיא הריבון בהחלטות תכנון, תיתן עדיפות לפיתוחם של מתחמים שבבעלותה". מעבר לכך, פתרון כזה גם מעלה שאלות סבוכות של מימון המעבר. "לא כל הרשויות המקומיות ירצו לרכוש את הקרקע, ולרובן אין אמצעים זמינים לכך והן ייאלצו להמציא שיטות מימון, כגון איגוח. בעיה זו ניתנת כמובן לפתרון, אבל הדבר ייצור רמת סיבוך נוספת ומיותרת", כותבים כלכלני קהלת.

 מתחמים עיקריים להפרטה