משחקי התקציב

בשבוע-שבועיים האחרונים נחתו בתיבת המייל שלנו כמה וכמה הודעות מדובר ועדת הכספים, פחות או יותר באותו נוסח: ועדת הכספים אישרה העברת כך וכך מאות מיליונים או אפילו מיליארדים תוספת לתקציב הביטחון, למשל.

כולם מוזמינים לשאול את עצמם את השאלה הטריוויאלית: אם מסגרת תקציבית מסוימת נקבעה מזמן, למה צריך להוסיף, להפחית, לשנות בסכומים די מהותיים? ולא מדובר בתופעה חד-פעמית, אלא בעשרות ואף מאות ויש שיגידו אלפי שינויים בשנת תקציב אחת? למה תקציב שעבר ב-19 בנובמבר זקוק לעוד עשרות העברות קצת יותר מחודש אחרי שאושר?

או.קיי, אז חייבים גמישות תקציבית - היא חלק מכללי המשחק בכל גיבוש תקציב, בכל ארגון, מחברה פרטית ועד ממשלת ישראל; חריגה מתקציב לשני הכיוונים היא טבעית ולעתים הכרחית (למשל באירועים חד-פעמיים כמו מבצע "צוק איתן"), אבל כשהגמישות הזאת הופכת למגיפה, לשיטת עבודה ולסטייה של מיליארדים מתקציבי המשרדים, זה פשוט צחוק מהעבודה.

כבר כתבנו זאת בעבר: הבעיה העיקרית של אגף התקציבים היא הכישלון המתמשך שלו בניהול ההוצאה הממשלתית באופן הטוב והיעיל ביותר כדי שלאזרחים יהיו, בין היתר, שירותים טובים יותר. כסף, אנחנו טוענים פה זה זמן רב, יש; הבעיה היא בניהול שלו, גם אם מביאים בחשבון שמדובר באותה עוגה פחות או יותר בכל שנה.

ענייני התקציב של מדינת ישראל מתנהלים מדי שנה או שנתיים כמו באסטה בשוק הכרמל. משכפלים את התקציב הקודם, מוסיפים בסעיף הזה, מחסירים בסעיף ההוא בהתאם לדרישות כאלה ואחרות (הסכמים קואליציוניים) והגידול הטבעי, ולפעמים גם מעבירים מתחת לבאסטה "רזרבות", בלי שאף אחד יידע או יראה.

אין בפועל מעקב אחרי תוכניות עבודה של משרדי ממשלה, אין בפועל בדיקה פרטנית כיצד נוצל כל תקציב ולאן הכספים התעופפו. אנשי אגף התקציבים, מוכשרים ככל שיהיו, לא ישמחו לשמוע זאת, אבל הם מכירים את הריטואל: לפעמים הם עוצמים עין בוועדת הכספים בפני העברות שונות ומשונות, רק כדי לקדם רפורמות שהם מאמינים בהן. הם עושים יד אחת עם הפוליטיקאים ובפועל הופכים שותפים לשיטות החלטורה של התקציב. הם יודעים שהמספרים בספרי התקציב שמגישים מדי שנה הם בגדר המלצה בלבד, ובמהלך השנה הם יודעים יפה מאוד איך להעביר מפה לשם, משם לפה, לפעמים כדי לשרת עניינים שהם רוצים מאוד בקידומם. לכן גם לא צריך להתרשם מכל הכרזה על תוספת או קיצוץ למשרד כזה או אחר.

לא גמישות אלא שיטה

בסופו של דבר, אין כמו העובדות והמספרים כדי להוכיח עד כמה התופעה הזאת היא שיטת עבודה ולא צורך בגמישות תקציבית. רוצים הוכחות? הנה הן, כפי שעולה מהדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2014. הדוחות מגלים לנו איך מתחיל תקציב בכל משרד ואיך הוא נגמר בפועל. מה הוסיפו, מה הפחיתו, אם הפחיתו, מה היה היקף השינויים בנטו.

שלפנו מהדוחות את תקציביהם של חמשת המשרדים הבולטים מבחינת היקף התקציב - משרדי הביטחון (הכוונה למערכת הביטחון, כולל מוסד ושב"כ), החינוך, הבריאות, התחבורה והבינוי. אתם מוזמנים לראות את ה"באסטה" במלוא תפארתה. מיליארדים זזים בכל תקציב ובסך הכול תקציבים בעשרות מיליארדים זזים מדי שנה.

הטבלאות הללו מוכיחות שאישור התקציב השנה, כמו אישור תקציב בכל שנה (או שנתיים) הוא הבלוף הכי גדול במדינה.

 השינויים בתקציבי המשרדים הגדולים

תקציב מערכת הביטחון המקורי עמד על כ-51 מיליארד שקל וסיים עם כ-69 מיליארד שקל, שינוי של כ-18 מיליארד שקל, שחלקו מיוחס לתוספת לגיטימית עבור מבצע צוק איתן.

קחו לדוגמא גם את תקציב החינוך, שבמקור היה כ-50 מיליארד שקל ובסופו היה כ-51.3 מיליארד שקל. סביר? לא ממש, כי הסתכלו בבקשה למה שעלה ולמה שירד. 8.9 מיליארד שקל הוסיפו בברוטו ולקחו מהם 7.6 מיליארד. בנטו, השינוי היה כ-1.3 מיליארד שקל.

תקציב משרד הבינוי המקורי עמד על כ-3.8 מיליארד שקל ואילו הסופי עמד על כ-7.2 מיליארד שקל, שינוי של כ-3.4 מיליארד שקל (!). הוסיפו כ-4.6 מיליארד והפחיתו כ-1.2 מיליארד שקל.

רגע, רגע, התבלבלתם? בשביל מה צריך להוסיף ואחר כך להוריד? והתשובה היא: כי זו שיטת העבודה, שיטת עבודה עתיקת יומין. מה עושה אגף תקציבים? אחרי שהתקציב המקורי עובר בכנסת הוא עורך אין ספור שינויים תקציביים. לוקח כספים מתקנות מסוימות ושם את הכספים בתקנות אחרות - לעתים תקנה אחת משתנה כמה פעמים. חלק הוא מגדיל וחלק הוא מקטין.

התוצאה היא שהמשחקים הללו, שמוערכים מדי שנה באלפי שינויים, אם לא עשרות אלפי שינויים, דרך תקנות התקציב, גורמות לכך שהתקציב המקורי עובר כל כך הרבה שינויים כך שאי אפשר לזהותו בכלל. בשפה פשוטה: איכות התקציב שהוכרז השנה ברעש ובצלצולים ונחגג על ידי שר האוצר ובכירי משרדו, כמו כל תקציב שאושר בשנים האחרונות, היא נמוכה ביותר. אין שום קשר בין התקציב המקורי לתקציב על שינוייו. התקציב המקורי הוא מסמך חסר ערך לחלוטין. אם תקציב המשרדים נאמד בכ-280 מיליארד שקל ונערכים בו שינויים בהיקפים של עשרות מיליארדים, משהו כמו 50 מיליארד שקל, זו בדיחה.

שיטות העבודה של אגף התקציבים די מגוונות: למשל, "מחביאים" רזרבות בכל משרד, שאסור לגעת בהן, ורק אגף התקציבים רשאי לשחררן. למשל, שימוש ב"עודפים", כלומר אם לא מימשו תקציב בתקנה מסוימת בשנה שעברה מעבירים אותה לשנה שלאחר מכן. למשל, הקצבה בחסר כדי שהמשרדים יזחלו על גרונם במשך השנה ויתחננו לתוספות. למשל, מחזיקים בגרון לאורך השנה משרד כזו או אחר, כדי להעביר אותו סדרת חינוך למען רפורמה כזו או אחרת או התייעלות (לפעמים זו מטרה ראויה).

רוטינת העבודה הזאת היא חלק מהרצון הטבעי לשמר את הכוח העצום שיש בידי אגף התקציבים. השאלה היא אם זה לא כוח רב מדי ואם האפשרות האחרת לא טובה וראויה יותר: לתת למשרדים להתנהל במסגרת תקציבית נטולת שינויים אינטנסיבית, לתת להם הרבה יותר חופש לנהל את ענייניהם (הרי יש סמנכ"ל תקצוב בכל משרד, יש חשבים - זה תפקידם, לא לעבור על חוק יסודות התקציב) ולעסוק יותר בתכנון.

נדמה לנו שהתשובה לכך בהחלט חיובית. מי יקום ויעצור את הישראבלוף הזה?

eli@globes.co.il

 משחקי התקציב / איור: גיל ג'יבלי