עיוותי הארנונה: בת"א משלמים הכי מעט - באופקים הכי הרבה

בזמן שבמשרד הפנים מחכים למינוי שר חדש, ה-8 במספר בעשור האחרון, אזרחי ישראל ממשיכים להמתין לרפורמה במס הארנונה, שתעשה סדר בין התעריפים, הסיווגים ושיטות המדידה. בתוך כך, בפורום קהלת בחנו ומצאו ששיעור הארנונה שנדרשים כיום האזרחים לשלם מציג מתאם הפוך מול שווי הנכס שבו הם מתגוררים.

על פי הנתונים, באשכול 8 בדירוג הסוציו-אקונומי של הלשכה המרכזית לסטטסטיקה, הכולל ישובים חזקים ומבוססים כמו תל אביב, רעננה, קרית אונו ועוד, שיעור הארנונה הממוצע ל-10 שנים כאחוז מול מחיר דירה ממוצעת למ"ר עומד על 2.7%. באשכול 3 הנמוך, הכולל ישובים כמו בית שמש, נתיבות ואופקים, היחס קופץ לשיעור של 4.2%. העיר תל אביב מציגה את היחס הנמוך ביותר בין מס הארנונה לשווי הנכס - 1.6%, בעוד העיר בית שאן מציגה את היחס הגבוה ביותר - 6.1%.

במדינת ישראל, מדגיש ד"ר מיכאל שראל, עורך המחקר וראש פורום קהלת לכלכלה ובעבר הכלכלן הראשי של משרד האוצר (שהתפטר מתפקידו בעקבות אישור חוק מע"מ אפס של שר האוצר יאיר לפיד), הארנונה - המס המשולם לרשות המקומית - הוא מס רגרסיבי במיוחד, שבו הנטל עולה ככל שההכנסה הנמוכה יותר. שראל ערך את המחקר עם שני חוקרים נוספים במכון, סנדרין פיטוסי ואיתמר יקיר.

"ניכר בבירור", הם מציינים, "שדווקא ברשויות החזקות ביותר שיעור זה הוא הנמוך ביותר. זאת, בזמן שעלות השירותים המוניציפליים, לפחות הבסיסיים שבהם, אינם יקרים יותר באופן משמעותי ברשויות החזקות". בדרך זו, הם מדגישים, "הרשויות החלשות הן שמסבסדות את הרשויות החזקות".

"מס גולגולת"

הוועדה האחרונה שהוקמה (עוד בשנת 2007) לעשות סדר בנושא הארנונה, בראשות רו"ח אודי ברזילי, הציעה שתי חלופות: ביטול הארנונה והעלאת המע"מ בשיעור של 2%-2.5%, כשתוספת המע"מ תועבר לרשויות במפתח אחיד; חלופה אחרת מדברת על קביעת הארנונה לפי שווי הנכס, בדומה לשיטה הנהוגה במרבית מדינות המערב, פתרון המצריך הקמת מערך שמאות אדיר וגם עלול להקצין עוד יותר את אי השוויון, מאחר והוא יעשיר עוד יותר רשויות חזקות הנהנות ממחיר נדל"ן יקרים.

בקהלת מציעים חלופה שלישית, שנועדה לטפל גם בעיוות מרכזי אחר של מס הארנונה. סוד ידוע הוא שהארנונה למגורים שמשלמים התושבים לא מכסה את ההוצאה הגדולה בגין השירותים שניתנים להם. אי לכך, רשויות חזקות מעדיפות לווסת את הבנייה למגורים בשטחן, והן מתמקדות בתכנון ופיתוח שטחי מסחר ותעשייה, שמייצרים בעיקר הכנסות לרשות.

בקהלת ממליצים על "מענק גולגולת" שיועבר מהממשלה ויחושב לפי מפתח פשוט ושקוף: מספר התושבים המתגוררים ביישוב. המענק גם יותנה בכך שהיחס בין תקבולי הארנונה מעסקים לתקבולי הארנונה ממגורים לא יהיה מעל סף מסוים, שייקבע על ידי הממשלה. תמריץ זה יוסיף על הכנסות הרשויות רכיב המשקף בתקציבן את מספר התושבים, ולא רק את גודל השטח הבנוי.

במקביל תצמצם הממשלה מעורבותה בקביעת תעריפי ארנונה לעסקים ולמגורים, ותאפשר לרשויות חופש רב יותר בקביעתם. הגברת החופש של כל רשות להחליט בעצמה (או לפחות להשפיע משמעותית על ההחלטה) תגדיל את האוטונומיה הפיסקלית המוגבלת מאוד של השלטון המקומי. כלכלני קהלת מציינים במפורש ש"בחלק ניכר מהרשויות, עמידה ביחס הנדרש בין תקבולי הארנונה השונים תחייב העלאת תעריפי הארנונה למגורים או הפחתה של תעריפי הארנונה לעסקים, או שילוב של השניים". לכל רשות מקומית תינתן אפשרות, בכפוף למגבלות שיוחלט עליהן, להחליט בעצמה כיצד לנהוג על מנת לעמוד ביחס שייקבע. רשות מקומית תוכל גם לבחור לא לעמוד ביחס שייקבע, אך התוצאה תהיה ויתור על אותו "מענק גולגולת".

הממשלה, בבואה לקבוע יחס מרבי של תקבולי הארנונה (שעמידה בו תזכה רשות מקומית ב"מענק גולגולת"), תקפיד לייצר מצב שבו יתבטל הצורך בסבסוד הצולב הקיים כיום בין עסקים למגורים ("ההחלטה היום אם להוסיף שכונת מגורים לעיר מושפעת מהיכולת של כמות העסקים היחסית לסבסד את התשובים החדשים") וכן שסך ההכנסות של הרשויות יהיה דומה לסך הכנסותיהן כיום.

כדי לממן את המהלך, חוזרים בקהלת על החלופה של ברזילי שדיברה על העלאת המע"מ. "בדרך כלל קיימת התנגדות ציבורית להעלאת מסים עקיפים, משום שהם נחשבים פרוגרסיביים פחות ממסים ישירים", הם מציינים, "אולם במקרה זה העלאת המסים העקיפים מיועדת לממן פעולה בעלת אופי פרוגרסיבי ביותר, ולכן סביר להניח שההשפעה הכוללת של המהלך תהיה קיטון באי השוויון".

"הסכמי הגג מעודדים מדיניות לא סדורה והטיות פוליטיות"

כדי לתמרץ רשויות להסכים לתוספת מאסיבית של מגורים, למרות ההוצאות הגדולות עבור השירותים לתושבים חדשים, חותמת המדינה על "הסכמי גג" מול עיריות רבות, המבטיחים מימון לפיתוח תשתיות באותן שכונות וערים. עד כה נחתמו הסכמים עם 8 עיריות (קרית גת, מודיעין, ראש העין, קרית ביאליק, ראשל"צ, רמלה, באר שבע ואשקלון) ובשבוע הבא (19.1) צפוי להיחתם הסכם מול עיריית הרצליה. בשבוע שעבר אישר קבינט הדיור הרחבת הסכמי הגג, שכבר הגיעו לתקרה שנקבעה מראש של 100 אלף דירות חדשות, בעוד 75 אלף דירות חדשות.

אלא שד"ר מיכאל שראל מצנן את ההתלהבות מאותם הסכמים מתוקשרים. "הסכמי הגג מעודדים מדיניות ממשלתית לא סדורה ולא עקבית, עלולים לגרום להטיות פוליטיות ולהעניק כח לא פרופורציונלי לרשויות חזקות, בפרט כאלו שנותרו בתחומם עתודות קרקע משמעותיות", הוא כותב. לדברי שראל (יחד עם פיטוסי ויקיר), מדובר במודל מאוד בעייתי. בשלב זה הסכמי הגג מתוכננים לממן פרויקטים תשתיתיים בהיקפים גדולים בעיקר באזורי הביקוש, "ולכן הם צפויים להגדיל עוד יותר את הפער בין אזורים עשירים לבין רשויות עניות יותר".

מעבר לכך, חסרונם של הסכמי הגג טמון לטענתם בכך שלא לגמרי ברור שמה שהוביל לחתימתם היה אך ורק תהליך מקצועי של איתור קרקעות פנויות באזורי הביקוש. "מבחינה זו", הם אומרים, "אפשר לתאר את המהלכים שהובילו לחתימת ההסכמים כלא שקופים וכמאוד לא שוויוניים מבחינת ההליך הפוליטי הענייני והאופטימלי. נוסף על כך, היהפכותם של הסכמי הגג לפרקטיקה רווחת ומרכזית מקנה לרשויות המקומיות מנוף לחץ על השלטון המרכזי, ובאופן זה ההסכמים עלולים לדרבן את הרשויות דווקא לעכב את פיתוח הנדל"ן למגורים בתחומן, על מנת לזכות בהטבות ובמענקים נוספים".

הסכמי הגג כוללים, למשל, מימון פרויקטים תשתיתיים כגון מחלף אפולוניה בהרצליה, או מימון תשתיות בהיקף העולה על מיליארד שקלים בראש העין ובראשל"צ. בקהלת מדגישים ש"דוגמות אלה משקפות את ההעדפה הניתנת לפיתוח תשתיות באזורי הביקוש, מעבר לצורך ולסדר העדיפויות". בנוסף, הם מצביעים על העובדה שכל פתרון "נסיבתי" עלול לתרום בסופו של יום דווקא להגדלת הפערים, ולכן נדרש פתרון מבני שימנע את הכניסה לתהליך ספירלי - שבו הרשויות החזקות מקבלות יותר, מתחזקות עוד, ומעצימות את הבעיה.

בקהלת דם חוששים שהסכמי הגג מהווים פוטנציאל להטיות פוליטיות, שכוללות חוסר שקיפות במימון ובחירת הפרויקטים, וכן להחלטות שרירותיות, המעניקות יתרון גדול לרשות שנותרו לה קרקעות פנויות. כמו כן, הם יובילו לשינוי מאזן הכוחות במו"מ בין השלטון המרכזי למקומי, שינוי שגם יכלול "פינוק יתר" של הרשויות, בשל התרגלותן לתקצוב נדיב וחריג כתנאי סף לשיתוף פעולה בפיתוח בנייה.

 ארנונה למ"ר ל 10 שנים

 הסבסוד הצולב