וינשטיין מאמץ המלצות הצוות למיגור הבנייה הבלתי חוקית

צוות מיוחד שהקים היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, שעסק בסוגיית הטיפול בבנייה הבלתי חוקית ברחבי הארץ, ממליץ על מספר שינויים מהותיים בכל הנוגע להתייחסות המדינה לבנייה הבלתי חוקית וגם למדיניות האכיפה ולכלים המצויים היום בידי גורמי האכיפה.

הצוות, שהוקם לפני כמעט שנה, סקר את היקף התופעה, כמו גם את הדרכים בהן מטופלת התופעה נכון להיום, והמלצותיו מעידות על הבנה שיש צורך בשינוי מהותי בדרך הפעילות.

היום (א') החליט וינשטיין לאמץ את מסקנות הדוח ולקדם את יישום ההמלצות השונות. וינשטיין התייחס לדוח הצוות וכתב כי "יישום מושכל של המלצות הצוות יביא לניצול מיטבי של משאבי האכיפה המוגבלים של רשויות אכיפת החוק, תוך חיזוק חוסנו של שלטון החוק".

ממשרד המשפטים נמסר כי "וינשטיין רואה בהמלצות הצוות הזדמנות נדירה לשינוי פני המציאות הקיימת ולמיגור התופעה של רמיסת דיני התכנון והבנייה והשתלטות על משאבי ציבור".

נציין כי המלצות הצוות רחבות וכוללות התייחסות ללא מעט נושאים, מה שמעיד כי גם במשרד המשפטים הבינו כי מדובר בתופעה נרחבת שככל הנראה לא טופלה כראוי עד היום. עוד נציין כי באם אכן ייושמו כל המלצות הצוות, מדובר בלא פחות ממהפכה או לכל הפחות 'מפת דרכים' חדשה לטיפול בבעיה הרווחת של בנייה בלתי חוקית והיעדר אכיפה.

נתונים המוצגים בתוך הדוח עצמו מעידים עד כמה הטיפול בבנייה הבלתי חוקית ויישום צווי ההריסה שהונפקו בשנים האחרונות לוקה בחסר. כך, מהדוח עולה כי בשנת 2012 ניתנו 421 צווי הריסה מינהליים ו-73 צווי הריסה שיפוטיים, אך מתוכם רק 125 צווי הריסה מינהליים אכן מומשו, ורק 13 צווי הריסה שיפוטיים מומשו. מדובר בכ-30% מהצווים המינהליים שניתנו שאכן מומשו, ובמימוש של כ-18% בלבד מצווי ההריסה השיפוטיים שניתנו. 

ב-2013 מדובר על 448 צווי הריסה מינהליים שניתנו לעומת 109 שמומשו (כ-24% מימוש) ו-125 צווי הריסה שיפוטיים שניתנו לעומת מימוש של 22 בלבד (17.6% מימוש). 

גם ב-2014 המצב היה דומה, כאשר מתוך 467 צווי הריסה מינהליים רק 116 מומשו (מימוש של כ-25% בלבד), ומתוך 55 צווי הריסה שיפוטיים שניתנו בשנה זו רק 9 מומשו (כ-16.3% מימוש).

נתונים אלה מעידים על עומק התופעה של הבנייה הבלתי חוקית מחד, וזאת על-פי מספר הצווים שניתן בכל שנה, וגם על היקף מימוש נמוך שעל-פי הנתונים לא השתפר ואף ירד במהלך השנים בין 2012 ל-2014. 

צורך לגבש פתרונות אכיפה נוספים

מדוח ההמלצות עולה כי במהלך עבודתו של הצוות התגבשה ההבנה כי המשאבים המוגבלים והמציאות הקיימת מכתיבים צורך לגבש פתרונות אכיפה נוספים לביצוע צווים, שידרשו סיוע מופחת מהמשטרה ולעיתים אף יוכלו להתבצע ללא סיוע משטרתי כלל. זאת, לאור העובדה שבמקרים רבים בהם מבצעי צווי אכיפה היו צריכים להיעזר בשירותי המשטרה, והאחרונה לא הייתה יכולה לפעול בנידון.

בין היתר מדובר בשימוש מוגבר בכלי של הזמנה לחקירה בשל הפרת צווים, בשל אפקט ההתראה וההרתעה שיוצרת החקירה עצמה; שימוש מוגבר יותר בקנסות אגב ההליך הפלילי, וזאת על-מנת לבטא את סלידת החברה מעבירות אלה ומתוך רצון למנוע מצב שבו יצא חוטא נשכר; יצירת אפיק אכיפה מינהלית נגד עבירות תכנון ובנייה, באמצעות תיקון חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985, ותוך שימוש בכלי של "עבירה נמשכת", אשר יאפשר העלאת הקנס כל עוד העבירה נמשכת; טיוב ההפעלה של נוהל תפיסה וחילוט כלים המשמשים לביצוע עבירות תכנון ובנייה, והרחבת השימוש בו; טיוב הליכים משפטיים לאכיפת דיני התכנון והבנייה ובכלל זה על דרך תיקון פרק י' לחוק התכנון והבנייה. 

במקביל, הצוות המליץ על הקמת ועדת אכיפה מתמדת במסגרת מינהלת תיאום פעילות אכיפה (מתפ"א), בשיתוף גופי האכיפה השונים והמשטרה, לצורך יצירת מדרג ותעדוף של צווים תלויים ועומדים וקביעת סדר עדיפויות מוסכם לביצועם. על-פי המלצת הצוות, הצווים הראשונים בסדר העדיפויות ייכנסו לתוכניות העבודה של מחוזות המשטרה.

עוד ממליץ הצוות כי יש להקים פורום בראשות המשנה ליועמ"ש (אזרחי) אשר יבצע בקרה אחר ביצוע הצווים, ויכריע במחלוקות בדבר תיעדוף צווים פרטניים. הצוות התייחס גם לאזורים הנחשבים בעייתיים יותר בכל הקשור לבנייה הבלתי חוקית, והמליץ כי יש להרחיב את נוהל האכיפה במזרח ירושלים לאזורים רגישים נוספים שבהם יש קושי בביצוע צווים, וזאת בהתאם להחלטת היועץ המשפטי לממשלה בהמלצת הפורום.

נוהל האכיפה האמור קובע פרוצדורה סדורה, שלפיה אי-מימוש של צווים בשל רגישות פוליטית או אחרת ייעשה באופן חריג ורק לאחר בחינה מדוקדקת של היועץ המשפטי לממשלה, הוכח כיעיל וכמקדם אכיפה. 

טיפול בחסמים

עוד נמסר ממשרד המשפטים כי במהלך עבודתו של הצוות עלו מספר חסמים קיימים המונעים פעילות רחבה ויעילה כנגד הבנייה הבלתי חוקית. כתוצאה מכך כוללות המלצת הצוות גם מספר הצעות לטיפול בחסמים. אחד החסמים המרכזיים שעלו בפני הצוות היה מחסור חמור במפקחים:

"נוכח תלונות רבות שנתקבלו בנושא, בעיקר מצדן של הרשויות המקומיות, ועל אף שלא עסק באכיפה ברמה המקומית, הצוות ממליץ על עריכת שיפורים משמעותיים בנושא, ובכלל זה תוך בחינתו עם הממונה על השכר", כך בהמלצות הצוות.

עוד במסגרת ההמלצות לטיפול בחסמים ניתן למצוא טיפול בסוגיית הבנייה הבלתי חוקית החוזרת מיד לאחר ביצוע הריסה, הצוות המליץ כי יינתן דגש מיוחד בהתייחס לבנייה חוזרת, וכי ייעשה שימוש, ככל הניתן, בצווים הקיימים כדי למהר ולהוציא שוב לפועל את הצווים המקוריים.

במקביל, גם תופעת הכשרת תוכניות לבנייה בלתי חוקית על-ידי הוועדות המקומיות עלתה על הפרק והצוות ממליץ כי: "ייעשה תיאום טוב יותר בין היבטי התכנון להיבטי האכיפה, הן ברמת הוועדות המחוזיות והן ברמת המטה של מינהל התכנון. במסגרת זו מומלץ, כי היועץ המשפטי לוועדה המחוזית יחווה דעתו בענין בפני הוועדה המחוזית לפני כל דיון בהכשרת עבירות בנייה חמורות, וכן כי ייעשה ידוע שוטף של מינהל התכנון בקיומם של עבירות בנייה חמורות באזורים שונים, על-מנת שנתון זה יילקח בחשבון לעת בחינת האפשרות להכשרתן התכנונית.  

עוד שני נושאים חשובים בהם עסק הצוות מתייחסים להתערבות הדרגים הפוליטיים במדיניות האכיפה כמו גם לסיכול האכיפה היעילה על-ידי ועדות מקומיות, וזאת על-ידי הגשת כתבי אישום.

על כך נכתב בהמלצות הוועדה כי "הצוות ממליץ לחדד את הנהלים בענין זה (מעורבות הדרג הפוליטי המדיניות האכיפה) ולהבהיר כי לדרג הפוליטי אין מעמד בהתייחס לביצוע צווים. עם זאת יש לאבחן התערבות במימוש צווים פרטניים, מקביעת מדיניות אכיפה, שזו פעולה שמוסדות התכנון מחויבים בביצועה.

"לגבי סיכול אכיפה יעילה על-ידי ועדות מקומיות על דרך של הגשת כתבי אישום, אשר מנוהלים לאורך זמן ארוך על-ידי התובע או שמגיעים לגביהם להסדר טיעון מקל. מעת הגשת כתבי אישום נמנע כל טיפול מינהלי יעיל אחר. הצוות ממליץ כי שימוש לרעה זה, ככל שיאותר על-ידי היחידה הארצית, ידווח למחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, אשר תפעל לנקיטת פעולות אכיפה מדינתיות, ולבחינת ההסמכה לתובע המקומי".

"יש לנקוט מדיניות ברורה של אכיפה נגד מפרי החוק"

בדוח הוקדשה התייחסות מיוחדת למגזרים הערבי, הדרוזי והחקלאי, שבהם קיים קושי מוגבר בביצוע אכיפה."במגזר הערבי הקושי המוגבר נובע, בין היתר, נוכח העובדה, שבקרב חלקים מסוימים באוכלוסייה, הבנייה הבלתי חוקית נתפסת כהכרחית, לגיטימית ומוצדקת לאור מצוקת הדיור והמחסור בתכנון לאורך השנים", כך מציין הצוות בדוח, "לצד עבודת הממשלה שנערכת בימים אלה לקידום תכנון ופתרונות דיור במגזר הערבי, יש לנקוט מדיניות ברורה של אכיפה נגד מפרי החוק".

עוד נכתב בדוח כי המצב במגזר הדרוזי מבחינת האכיפה עגום אף יותר כאשר בשנים האחרונות כמעט ולא בוצעה הריסה של בנייה בלתי חוקית במגזר זה, למרות קיומם של צווי הריסה ופינוי. לפיכך, הצוות ממליץ על טיפול נוסף וייחודי בתופעה, במעורבות דרגים מקצועיים בכירים ואף דרגים של קובעי מדיניות. בנוגע למגזר החקלאי ממליץ הצוות להמשיך עם חיזוק מדיניות האכיפה הכלכלית.

נזכיר כי בפברואר האחרון, לפני כמעט שנה, מינה היועץ המשפטי לממשלה, בתיאום עם שר הפנים דאז גלעד ארדן, צוות בנושא הבנייה הבלתי חוקית בישראל. הצוות עסק במיפוי המצב הקיים ביחס לתופעת הבנייה הבלתי חוקית, בתופעת הפלישה לקרקעות, וכן בדרכים השונות להתמודדות עמה. בראש הצוות עמד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), ארז קמיניץ, בהשתתפות המשנה לפרקליט המדינה (אזרחי), המחלקה לאכיפה דיני מקרקעין, משרד הפנים, משטרת ישראל ורשות מקרקעי ישראל. הצוות קיים מספר ישיבות בשנה האחרונה, במסגרתן נדונה סוגיית האכיפה נגד הבנייה הבלתי חוקית על היבטיה ושלביה השונים.

ממשרד המשפטים נמסר: "בפני הצוות הוצגו הנתונים הקיימים אודות צווים שניתנו בשנים האחרונות, נבחנו הנתונים ביחס לסיוע המשטרתי הנדרש והמתקבל למימוש צווים אלה, ונדונו כלים שונים לביצוע אכיפה והרתעה יעילה, אשר סופה להביא לצמצום התופעה הרחבה של בנייה בלתי חוקית במדינת ישראל".