אלה יעדי המסמך שהניע את הרפורמה הגדולה בחקלאות

חובת שינוי משטר התמיכות

קיום משטר התמיכות הנוכחי, שבו רק חלק מהחקלאים מקבלים תמיכות, כאשר רובן תמיכות עקיפות, יוצר מצב שבו מצד אחד משקים רבים הופכים ללא כלכליים, ומצד שני אלה הזוכים לתמיכות מייצרים תוך חוסר יעילות כלכלית. המדיניות הנוכחית גורמת לבזבוז משאבים וליוקר מחיה הולך ומכביד, בעוד שמדדי המזון בעולם מראים בבירור ירידה עקבית מאז שנת 2008.

המדיניות הנוכחית מהווה בעיה גם מבחינת התחייבות ישראל כלפי ארגון הסחר העולמי (WTO). גם ארגון ה-OECD מציין בדיווחיו לגבי המדיניות החקלאית את העובדה שישראל לא עשתה כל שינוי במדיניותה מאז אמצע שנות ה-90, אז הצטרפה לארגון הסחר העולמי.

כבר למעלה מעשור מתקיימות ישיבות וכנסים על הסכם סחר במסגרת הארגון, הסכם שאמור להוות אתגר גדול יותר במיוחד בתחום תמיכות הפנים. קווי המתאר של ההסכם הבא כבר ברורים דיים על-מנת להסיק שמדינת ישראל לא תוכל לעמוד בהתחייבויות שלה, גם אם תינתן תקופת "כניסה" להסכם. כיוון שתקופה זו תעמוד לכל היותר על 3 שנים, ישראל חייבת לשנות במהרה את המדיניות, במיוחד בכל האמור לתמיכות עקיפות.

רפורמה בקרב היצרנים

ללא יישום רפורמה גם במקטע היצרני, הסיכוי לתחרות ולהפחתת יוקר המחיה לא יתקיים. קיום התכנון במתכונת הנוכחית לא מאפשר קיום תחרות במקטעים השונים. הטיעון על המחיר האחיד המושמע על-ידי היצרנים והעסקנים לא יכול להסתיר את חוסר היעילות של הענף ואת הצורך הדחוף להפסיק את התכנון גם כלפי פנים, קרי יוקר המחיה, אלא גם כלפי חוץ.

החקלאות הישראלית לא תוכל לעמוד מול ארגון הסחר העולמי לאורך זמן בגלל ההפרות החוזרות ונשנות שלנו, וללא כל קשר להסכם הבא, אם ייחתם אי-פעם. ההסכם החדש לא יאפשר את קיום משטר התכנון כבר ביומו הראשון, לכן יש חשיבות להתחלה מוקדמת ככל האפשר למעבר מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה דווקא בענפים המתוכננים.

התמיכה הישירה בענפים האחרים אינה בונוס, היא צורך אמיתי ותיקון עיוות של 20 שנה. אין כמעט ענף צומח שלא ישרוד את הפחתת המכסים, אולם את כשלי השוק המקומיים היצרנים אינם מצליחים לצלוח ללא קשר ליבוא, ומצב זה יכול להשתנות רק עם תמיכות ישירות הגיוניות.

מעבר מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה

ישראל היא חלק מהכפר הגלובלי, והסחר במוצרי חקלאות טריים ומעובדים הולך וגובר. למרות זאת, ההשפעה של סחר זה טרם השפיעה על כיסו של הצרכן. חוסר השוויון בין מקבלי התמיכות למגדלים שלא מקבלים תמיכות רק מחמיר את הבעיה ועלול לגרום לפגיעה בהבטחת המזון למשק המקומי.

יש צורך בשינוי משמעותי במדיניות התמיכה במגזר החקלאי. השינוי המהותי הוא במעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות. התמיכות העקיפות הנהוגות בישראל כוללות בעיקר מכסים גבוהים מגבילי יבוא ואף חוסמי יבוא וכן תכנון בענפים מסוימים.

התכנון בענפים מסוימים, שדאג למחיר קבוע וידוע ליצרן "הממוצע", לא התחשב ביעילות או בצרכים של מגדל זה או אחר. מכאן שלמעשה התמיכה הייתה יותר למצרך מאשר לנצרך - במקרה זה היצרן.

המטרה של התמיכה הישירה, עם פתיחת השווקים לתחרות, היא לגרום לתחרות בשווקים המקומיים, ובמקביל לדאוג ליצרנים המקומיים ולהבטיח את מטה לחמם, כל עוד יעמדו בתנאי התחרות החדשה. אם לא, יוצעו להם תנאי פרישה נאותים.

הפחתת מכסים

רמת המכסים על מרבית התוצרת החקלאית הטרייה גבוהה, ולמעשה מרבית המכסים מונעים יבוא חופשי, כלומר מהווים חסם סחר אפקטיבי. לכן יש צורך בהפחתת המכסים הללו על-פני תקופה של בין 5 שנים לעשור. יש צורך לבחון את "רגישות המוצרים" ולפיה להפחית את המכס בשיעור ובקצב המתאים למוצרים.

יש חשיבות רבה לכניסת שחקנים חדשים מצד אחד, ואפשרות של שחקנים אחרים לצאת מהשוק עקב אי-יכולת עמידה בתנאי השוק החדשים. אם השוק ייפתח מהר מדי, יבואנים קיימים ישתלטו על היבוא, ולא תתאפשר כניסת יבואנים חדשים, ומצד היצרנים תהיה פרישה מהירה של מגדלים שלא יוכלו להתאים את עלויות הגידול למצב החדש. אם ההפחתה תמותן לתקופה ארוכה יחסית, השווקים יוכלו להתאים את עצמם גם לביקוש וגם להיצע.

באשר למכסות יבוא, נכתב במסמך, כי חלק גדול מהמכסות הן בגין הסכמי סחר, ואין אפשרות לבטלן. אולם, אפשר לשנות דברים במשטר המכסות.

סוגי תמיכות אפשריים

המסמך מציג מגוון תמיכות ישירות הניתנות במדינות שונות. הוא מציין כי אין עדיפות לסוג תמיכה זה או אחר בשלב זה, אך מוסיף כי התמיכות לא יהיו קשורות לייצור בפועל ואינן יכולות לעלות על 100% מרמת הבסיס - הן לא תוספת הכנסה.

■ תמיכה בהכנסה - התמיכה תינתן למגדל אשר הכנסותיו נפגעו בשנה מסוימת. ההכנסה לצורך חישוב התמיכה יכולה להיות ממוצע 3 שנים אחרונות, או 5 שנים אחרונות בניכוי שנת שיא ושנת שפל, בחינת ההכנסות הממוצעות לאלה של האזור בסוגי גידול דומים וכו'.

■ תמיכה קצובה - תמיכה קבועה על-פי שטח. תמיכה זו יכולה להיות קשורה לפי ראשים של בעלי חיים, שטח מעובד, גידול או כל צורה ושילוב. מהרגע שנקבע שיעורה, הוא לא משתנה לאורך כל התקופה.

■ תמיכה דיפרנציאלית - תמיכה המחושבת על-פי המודל של תמיכה קצובה, אולם נוספים לה מרכיבים כמו מרחק, תנאי שטח, תנאי אקלים והחלטות ממשלה הקובעות את מיוחדות האזור מטעמים אחרים, למשל ביטחון לאומי. אפשר להתחשב במרחק מהמרכז או ממטרופולין גדול, גידול בגבהים שונים, טמפרטורה גבוהה של אזור וכדומה.

■ תמיכה בהוצאת גורמי ייצור - יינתן תשלום לפורשים מהענף על בסיס תמיכה קצובה. במקרה זה אפשר להגדיל את התמיכה הקצובה או לאפשר לפורשים אפשריות תעסוקה אחרות, השתלמויות וכל דבר אחר שניתן כדי להשאירם במעגל התעסוקה אם ירצו, או להסדיר תנאי פנסיה נאותים. פרישתם מחקלאות צריכה להיות מוחלטת.

תמיכה במגדלים חדשים

מגדלים חדשים עד גיל 35 יקבלו תמיכה קצובה על-פי גורמי הייצור, בתוספת של עד 50% ל-5 השנים הראשונות. כדי לעודד כניסה של יצרנים צעירים, יהיה צורך בהכשרתם ובהגדלת הניסיון שלהם בייצור החקלאי. תמיכה קצובה על סמך גורמי הייצור שרכשו או קיבלו היא הדרך היחידה להשוות ביניהם למגדלים הקיימים. תוספת התמיכה היא עקב אי-ניסיונם וקשיי התחלה מצד אחד - ועידוד כניסה מהצד השני.

יצרן בודד הזכאי לתמיכה

היצרן הבודד - הזכאות לתמיכה תלויה בהגדרה הבסיסית של מי הוא יצרן חקלאי. יש לקבוע סף מינימום לקבלת תמיכה. לשם זכאות חקלאי הוא מגדל בעל שטח חקלאי, והמחזור שלו מהחקלאות הוא לדוגמה מעל 60 אלף שקל. מתחת לסף מחזור של 5,000 שקל לחודש, החקלאות היא לא יותר מתחביב.

כיוון שהחקלאי יכול לעסוק גם בתחומים נוספים, יהיה עוד רף והוא סך ההכנסות מחקלאות לעומת סך כל ההכנסות של החקלאי. סף זה נועד גם להפריד בין מגדל למשווק, כי על שיווק התוצרת החקלאית המשווק אינו צריך לקבל תמיכה.

המסמך נותן דוגמה למגדל שלו מחזור של מעל 60 אלף שקל והכנסה מחקלאות בלבד של עד 60 אלף שקל, ומניח שיקבל תמיכה קבועה בגובה 1,500 שקל לחודש. ברור, נכתב במסמך, שמגדל קטן לא ינסה לקבל תמיכה מסוג הבטחת הכנסה, ולכן קיצבה קבועה אמורה לספק אותו. לכך אפשר להוסיף תמיכה דיפרנציאלית על בסיס מדיניות ממשלתית, כמו ריחוק מהמרכז, תנאי שטח, פיזור דמוגרפי ואף פיצוי על סימון מוצרים מהשטחים, או כל מדיניות שהממשלה תקבע.

סף עליון לתמיכה ככל הנראה לא יהיה מעשי לחקלאי הבודד.

שותפויות וקיבוצים הזכאים לתמיכה

כחלק מהשינוי לחוק ההגבלים, ניתנה תמיכה של 10 מיליון שקל לצורך התאגדויות של מגדלים. נראה כי המגדלים הקטנים לא ניצלו את ההזדמנות להתאגדות חקלאים, בעוד שהמגדלים הגדולים עשו זאת. שינוי מדיניות התמיכה יכול להוות נקודת מפנה למצב.

מגדלים קטנים הנמצאים מתחת לסף הזכאות, או מגדלים שיהיו זכאים רק לתמיכה הקבועה וכן בעלי קרקע חקלאית המחכירים אותה למגדלים בפועל, הם היעד החדש להתאגדויות. הרצון להתאגדות יגדל אצלם בהתמדה, כיוון שהתאגדות תהווה עבורם הזדמנות למקסם את סכום התמיכות הפרטניות. שותפויות אלה גם יוכלו "לזכות" בבחירה בין תמיכה קבועה על-פי סוג הגידולים, או תמיכה בהכנסה.

היות שהמדינה אינה רוצה ליצור שותפויות גדולות מדי, יש לקבוע סף עליון של תמיכה. לדוגמה, הסכום המרבי לתמיכה ישירה לא יעלה על 2 מיליון שקל לשנה.

ישנה אפשרות ששותפויות קיימות, או עתידיות, יתפצלו על-מנת למקסם את הזכאות. זהו צעד חיובי שאמור להגדיל את התחרות בייצור החקלאי. ההפרדה בין שותפויות גידול לשיווק תהפוך אותן לכוח מול המשווקים, ובכך תאזן את הכוח שיש היום למשווקים על היצרנים ועל הצרכנים.

שותפויות יכולות להיות מבוססות על מוצר מסוים, או על בסיס גאוגרפי. כיוון שהתמיכה הקצובה בתוספת של התמיכה הדיפרנציאלית ימקסמו טוב יותר את הפוטנציאל לפי אזורים, הסבירות היא ששותפויות כאלה יחולקו על בסיס גאוגרפי באזורים כמו מעבר לקו הירוק, באזורים מרוחקים מאוד או בעלי תנאי שטח או אקלים קיצוניים. שאר השותפויות כנראה יוכלו לבחור את סוג התמיכה על-פי התמיכה המוצעת. כיוון שהכלל הוא שסוג התמיכה המבוקשת על-ידי המגדלים הוא לתקופה של עשור עם אפשרות יציאה לאחר 5 שנים, יש עדיפות לשותפות על פני החלטה של מגדל יחיד.

הקיבוצים הם סוג של שותפות, ולכן יחולו עליהם הכללים החלים על השותפויות. סף מינימום כנראה אינו רלוונטי, שכן שיעור הכנסה מינימלי מחקלאות מסך הכנסות הקיבוץ, יכול לגרום לקיבוצים בעלי ענפי חקלאות לא משמעותיים להתאגד עם קיבוצים או שותפויות אחרות, ובכך להיות זכאים לקבלת תמיכה ישירה.

הרף העליון של הקיבוצים יכול להיעשות בצורה דיפרנציאלית, כלומר קיבוץ עם עד 50 חברים ייתמך עד לרף העליון של השותפויות, קיבוצים גדולים יותר (עם אפשרות לקפיצות מדרגות המבוססות על מספר החברים בקיבוץ) יקבלו תוספת של סכום שייקבע מראש לרף המקסימלי.

גידולים הזכאים לתמיכה

כל גידול חקלאי זכאי לקבלת תמיכה ישירה. שלא כמו במדינות אחרות, התמיכה צריכה להיות רק למוצר הראשוני, עקב מבנה השוק. למשל, עקב הריכוזיות הגבוהה במחלבות, יש לתת את התמיכה לפי מספר הפרות. יבחר המגדל בהבטחת הכנסה - יחושב הממוצע לשנים עברו, ועל-פי ממוצע זה יחושב בכל שנה הפער בין ההכנסה לממוצע. מנגנון דומה יתקיים במשק החי.

בגידולים הצמחיים תהיה למגדלים אפשרות לבחור בין תמיכה בהבטחת ההכנסה, על-פי ממוצע רב-שנתי, או להשתמש בתמיכה קצובה על-פי שטח גידול, או שטח גידול וסוג הגידול כפקטור המבוסס על עלויות הגידול, או סוג הגידול. לכך ניתן להוסיף אחוזים המבוססים על המיקום הגאוגרפי או כל החלטה אחרת המבוססת על החלטת ממשלה להוסיף או לגרוע מהבסיס.

עקב הגברת התחרות יהיה צורך לדאוג למגדלים אשר יחליטו על הפסקת הייצור החקלאי. תהיה להם אפשרות להיכנס לשותפות שבה יעבירו את אמצעי הייצור לגורם מעבד תמורת הסכם שותפות. במקרה כזה ולצורך עידוד שותפות, תינתן להם תמיכה מופחתת למשך כל תקופת ההסדר.

האפשרות השנייה שתהיה למגדל היא פרישה מעיסוק בחקלאות. במצב זה יהיה צורך לתמוך ביצרן הפורש בהתאם לגילו. אם הוא נמצא עדיין בגיל פרנסה, הפתרון המיטבי יכלול הכשרה מחדש ותמיכה קצובה לתקופה של עד 5 שנים. יצרן פורש שאינו בגיל הפרנסה, למדינה יש כלים נוספים לסייע לו, ואפשר לשקול תמיכה יחסית הבנויה על הכנסתו מחקלאות או גורמי הייצור הקודמים שלו.

מעבר לתמיכה ישירה בענפים המתוכננים

התכנון במשק החלב והביצים מתייחס למוצרים רגישים מאוד, ובחלקם קיים סחר עולמי גדול יחסית. אין כוונה להרוס את הענפים הללו, ובכל זאת, ענפים אלה סובלים מחוסר יעילות בהשוואה לעולם, לפחות על-פי מחירי המוצרים בשוק המקומי לעומת השוק הגלובלי.

המסמך מונה מספר "מקלות", בהם הפחתת המכסים שתיעשה בצורה הדרגתית. מדובר על הפחתה של כ-30% במכסים בממוצע על מוצרי החלב ו-30% על הביצים - כלומר, ירידה של כ-3% לשנה - נראית הגיונית. תהיה אפשרות "לשחק" עם פריטי המכס. כך לדוגמה, המכס על חלב ניגר יכול להיות מופחת בשיעור חד יותר מאשר על יוגורט או גבינה רכה.

הפחתה הדרגתית גם תאפשר למגדלים להחליט האם הם רוצים להישאר בענפים הללו, האם להכניס שותפים או לפרק שותפויות קיימות. המידע על הפחתת המכסים יאפשר לסוחרים, ובמיוחד לחדשים שבהם, לחפש שותפים לסחר. צעד זה יביא להגברת התחרות, ומכאן המרחק להפחתת מחירים לצרכנים קרוב ביותר. הסיכוי להפחתה של 30% לציבור אינו סביר, אולם גם הפחתה של 20% היא משמעותית.

היצרנים המקומיים יזכו לתמיכות ישירות. הבחירה בתמיכה בהכנסה נראית עדיפה בשלב הראשוני, ולכן לא בטוח שלטווח הארוך של תקופת ההסדר, האופציה של תמיכה קצובה כולל המרכיבים הדיפרנציאליים לא תהיה עדיפה. תהיה זו זכותו של כל מגדל להחליט כרצונו.

האפשרות השנייה קשורה למתן תמיכה לפרה או מטילה, כאשר כל מגדל יקבל תמיכה בהתאם למספר בעלי החיים שהיו במשקו בשנות הבסיס.

המקל המרכזי הוא הפסקת השימוש במחיר המטרה ליצרן. את מחיר המטרה לצרכן אי-אפשר להפסיק בשלב זה עקב הריכוזיות, אולם הגברת התחרות עשויה לשנות החלטה זו בשנים הראשונות ליישום התוכנית. הפסקת השימוש במחיר מטרה תגרום למגדלים לא יעילים לעשות אחד משלושת התרחישים: התייעלות, שותפות או פרישה.

על-מנת שלא ליצור "רנטה" למכסה, תגדל המכסה למגדלים בין 5% ל-10% ב-5 השנים הראשונות. צעד זה ייתר את המכסות ויאפשר בסוף התהליך את פירוק משטר המכסות לחלוטין.