מה משותף לפלשמורה ולתחנות המשטרה ביישובים ערביים?

שרי הממשלה וראשי אגף התקציבים באוצר מתחילים להפנים את כללי המשחק החדשים: לראשונה מאז הקמת המדינה נאלצים השרים לדחות את אישורן של תוכניות שאפתניות עד לאישור תקציב המדינה הבא, או למצוא בעצמם מקור תקציבי זמין למימון התוספת התקציבית הדרושה. לשינוי הארגוני העמוק הזה, שמאיים על תרבות האלתורים והדחיינות ששורשיה עוד בימי השטטל והמדינה שבדרך, אחראי כלל הנומרטור שאושר בתקציב האחרון. בדיקת "גלובס" מעלה כי מתחילת השנה נבלמה כמעט לחלוטין קבלת החלטות תקציביות מחוץ לתקציב המדינה, והכול בשל הדרישה החדשה הקובעת כי תוכניות המחייבות תוספת תקציב לא יאושרו - עד שיימצא להן מקור תקציבי קבוע במסגרת תקציב המדינה המאושרת בחוק.

"בתור אזרח מעורב שהתעניין לא מעט במדיניות ציבורית, הופתעתי לגלות כבר ביומי הראשון בתפקיד שממשלת ישראל התנהלה כדרך קבע ללא משמעת פיסקאלית רב-שנתית", אומר מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר. "העובדה שמקובל היה להתחייב על הוצאות רב-שנתיות ללא שום מקור תקציבי, גם כשידענו שאנחנו נמצאים בחריגה מהמגבלות הפיסקאליות, היא בלתי-נתפסת. גם ברמת משק הבית, אף אחד לא מתחייב להוציא בעתיד כסף שהוא יודע בוודאות שלא יהיה לו. ראש הממשלה התעקש לדחוף את נושא הנומרטור על מנת להפסיק את השיגעון הזה".

מבדיקת "גלובס" עולה כי מתחילת השנה קיבלה הממשלה החלטות על תוכניות תקציביות בהיקף כולל של 48 מיליון שקל בלבד. מדובר בירידה של כ-90% לעומת היקף ההתחייבויות התקציביות שהממשלה נטלה על עצמה בתקופה המקבילה ב-2014 - שעמדה על 490 מיליון שקל. בשנים 2013 ו-2015 המדינה פעלה ללא תקציב מאושר, אך ב-2011 קיבלה הממשלה בחודשיים הראשונים של השנה החלטות בעלות משמעות תקציבית בהיקף של 2.5 מיליארד שקל לשנה, ובהן תוכנית לעשר שנים לפיתוח תחליפי נפט (1.5 מיליארד לשנה), תוכנית לשלוש שנים לחיזוק יישובים דרוזיים וצ'רקסיים (649 מיליון שקל לשנה), ותוכנית למיגון יישובי חבל עוטף עזה (125.5 מיליון שקל). ב-2012 התקבלו בשני החודשים הראשונים של השנה החלטות בהיקף כולל של כמעט 2 מיליארד שקל לשנה, ובהן התוכנית לשיקום ולפיתוח אגן ים המלח (833 מיליון שקל) והתוכנית להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה (730 מיליון שקל). ההשוואה בין השנים אינה כוללת החלטות ממשלה שהוצמד להן מקור תקציבי.

"התנהלות אחראית"

"הקורבן" המפורסם ביותר של הנומרטור עד כה היא התוכנית להעלאת בני הפלשמורה, שהקפאתה בחודש שעבר עוררה סערה במערכת הפוליטית. מדובר בתוכנית להעלות לישראל מאתיופיה קרוב ל-10,000 איש מבני העדה על-פני חמש שנים ובעלות כוללת המוערכת ב-2-3 מיליארד שקל. התוכנית אושרה - כמעט במקביל לאישור תקציב המדינה בכנסת - ביוזמת שר הפנים לשעבר סילבן שלום (שפרש בינתיים מהחיים הפוליטיים - ע.ב) ובברכת הלובי למען העלאת בני הפלשמורה בכנסת. אלא שיוזמי התוכנית לא הביאו בחשבון שבתקציב הנוכחי נקבעה בראשונה מסגרת תקציבית רב-שנתית מחייבת עד לשנת 2019. הואיל והעלות הנוספת של העלאת בני הפלשמורה לא נכללה במסגרת התקציבית שאושרה, הורה מנכ"ל משרד ראש הממשלה להקפיא את מימוש התוכנית, עד שיימצא לה מקור תקציבי. גרונר מונה על-ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו להוביל את יישום הנומרטור בסיוע אגף התקציבים באוצר. לעת עתה נראה שהאפשרות היחידה לממש את התוכנית שלא במסגרת חוק תקציב המדינה הבא תהיה אם הממשלה תסכים לממן אותה באמצעות קיצוץ רוחבי בתקציבי הפעילות של משרדי הממשלה.

תוכנית נוספת שאישורה מתעכב כתוצאה מהנומרטור היא התוכנית לחיזוק נוכחות המשטרה ביישובים ערביים. מדובר בבניית תחנות משטרה חדשות ובהוספת מאות תקני שוטרים ביישובים ערביים, בעלות שנתית כוללת של חצי מיליארד עד מיליארד שקל. גם במקרה זה יהיה צורך לעשות קיצוץ רוחבי כדי לממן את התוכנית, או למצוא פתרון יצירתי למימון התכנית. חשוב להדגיש כי העברה תקציבית בין סעיפים איננה פותרת את הבעיה, משום שהנומרטור מחייב שהמקור התקציבי יהיה רב-שנתי - ממש כמו תוספת ההוצאה המתוכננת.

המציאות שהייתה מקובלת בישראל מראשיתה גרסה שאין להגביל את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות בעלות משמעות תקציבית רב-שנתית - ללא קשר לשאלה האם יש מקור תקציבי למימון ההחלטה, וללא כל בדיקה של השפעת התוכנית על התחייבויות הממשלה לשנים הקרובות. חשוב להדגיש כי הנומרטור מגביל גם את יכולתו של אגף התקציבים באוצר "לבעוט את הפחית הריקה הלאה", ולדחות התחייבויות תקציביות שנים קדימה. השימוש האחרון שנעשה בתרגיל הזה היה במסגרת תקציב 2015-2016, כשהממונה על התקציבים באוצר אמיר לוי הצליח לשכנע את השר ליצמן מיהדות התורה להסכים להמרת חלק מהתוספת המובטחת לקצבאות הילדים לתוכנית חיסכון ארוכת טווח לילדים. המטרה המרכזית שעמדה לנגד עיני לוי לא הייתה הבטחת עתידם הפיננסי של ילדי ישראל, אלא דחיית תשלום של 2.5 מיליארד שקל מתקציב 2015-2016 לתקציב 2017. דחייה זו אפשרה ללוי לשכנע גם את השותפים הקואליציוניים האחרים בממשלה להסכים ל"רידוד" של 40% בתקציבים שהובטחו להם במסגרת ההסכמים הקואליציוניים, ובדרך זו הצליח האוצר לעמוד במסגרות התקציב שקבע.

שיטת הישראבלוף הזו שימשה את האוצר גם בסיכומים סודיים עם משרדי מממשלה שהאוצר הסכים לאשר להם תוספות תקציב. על-פי הסיכומים האלה נכתב בנוסח ההצעה שהוצג לממשלה שהתכונית תמומן מתקציב המשרד הנוכחי, תוך סיכום בקריצת עין שבו הבטיח האוצר להחזיר למשרד את כל הכסף שיוציא על התכנית. "המהלך הזה הצריך הרבה אמון הדדי בין משרדי רה"מ והאוצר", מסכם גרונר. "לשמחתי הצלחנו ליצור את האמון הנדרש הן בדרג המקצועי הן בדרג הפוליטי. אי אפשר להגזים בחשיבות השינוי שכבר מוביל להתנהלות הרבה יותר אחראית של הממשלה".

 התחייבויות תקציביות