תמ"א 38? "כדאי שרעידת האדמה הבאה תתרחש בלילה"

הדיונים הנוגעים לשטחי המסחר והמשרדים סובבים בדרך כלל סביב סוגיית ההיצע, הביקוש והמחירים אבל מתעלם משאלה חשובה - עמידות לרעידות אדמה. אף שתמ"א 38 לחיזוק בניינים מפני רעידות רדמה מתייחסת מפורשות גם למבנים שאינם למגורים, יישומה בתחום זה שואף לאפס.

בבנייני מגורים, ניתן לזהות עלייה מתמדת בבקשות להיתר לפי תמ"א 38 וגם ביישום הפרויקטים, אבל אם חושבים לרגע היכן נמצאים רוב האנשים במשך היום, בשעות העבודה, ומתי הם נמצאים בבית, המסקנה המתבקשת היא שכדאי שרעידת האדמה הבאה תתרחש בלילה, כשכולם בבית, ולא במשך היום אז רוב האוכלוסייה במקומות העבודה ובמוסדות החינוך.

מבדיקה שערכה "פז כלכלה" עבור משרד השיכון והבינוי עולה כי ישנם כ-784 בנייני משרדים, 2,051 מרכזים מסחריים ו-205 בתי מלון שנבנו לפני שנת 1980 ואינם עומדים בתקן - ובסך הכול 3,040 מבנים.

במינהל התכנון, הגוף האמון על התחום, אין נתונים אודות מספר המבנים שאינם למגורים שחוזקו ברחבי הארץ, ולדבריהם גם לא על היקף המבנים שאינם למגורים הזקוקים לחיזוק מפני רעידות אדמה. למרות המחסור בנתונים, במינהל התכנון מדגישים שהם מודעים לבעיה וליישום האפסי של חיזוק מבנים שאינם למגורים במסגרת תמ"א 38 ובכוונתם לטפל בבעיה במסגרת התיקון הרביעי לתמ"א 38 עליו עובדים בחודשים האחרונים (ראו מסגרת בעמוד הבא).

"הוראות התמ"א היום מאפשרות תוספת של קומה אחת בלבד בחיזוק מבנה שאינו למגורים, תוספת שכדאית כלכלית רק בערכי קרקע גבוהים", נמסר ממינהל התכנון, "בהתאם לכך, החלטת המועצה הארצית לעריכת תיקון מס' 4 לתמ"א 38 מחודש פברואר אשתקד, קבעה שבין יתר הנושאים שייבחנו בתיקון, תבחן גם סוגיית חיזוק המבנים שאינם למגורים".

נציין שלצד אי הכדאיות הכלכלית בשל תוספת הזכויות הנמוכה המסתכמת בקומה אחת, תמ"א 38 גם לא מאפשרת הקלה בכל הקשור להיטל השבחה, מה שמגדיל את אי הכדאיות הכלכלית לביצוע הפרויקט בשוק החופשי.

מבנה אחד בנתניה

בירור מדגמי בכמה עיריות במרכז הארץ העלה כי לעומת מאות בקשות להיתר המוגשות לניצול זכויות מכוח תמ"א 38 הקשורות לבנייני מגורים, תחום המסחר והתעסוקה אכן נותר אי שם מאחור. חיזוק בפועל אמנם בוצע בכמה מקומות, אולם אם מביאים בחשבון את היקף הבניינים הזקוקים לחיזוק, המספר בטל בשישים. גם העיריות השונות מעידות כי לא מדובר בתופעה נרחבת.

בנתניה, למשל, נמסר מהעירייה כי: "ידוע על מבנה אחד שעבר חיזוק במסגרת תמ"א 38, מבנה ברחוב לילינבלום. יש הרבה פעילות בתחום תמ"א 38 למגורים אבל בתעשייה מסחר ומגורים עדיין לא". בנוגע לעמדת העירייה בנושא זה נמסר כי: "מדיניות העירייה בנושא מסחר ותעסוקה מייצרת מעטפת רחבה יותר לקידום תוכניות לרבות תמ"א 38. כל יזם או בעל נכס המבקש לקדם תוכנית התחדשות למגרשים בייעוד תעשייה ותעסוקה זוכה למסלול ירוק, קרי ליווי אישי ומקצועי לאורך התהליך, משלב הפרוגרמה ועד לשלב האכלוס".

גם בבת ים המצב דומה. בעירייה מספרים שלא הוגשו כלל בקשות להיתר לחיזוק מבני משרדים או מסחר ואומרים: "איתרנו שקיימים בעיר הרבה מבנים בעלי קומות מסחר שמעליהם מגורים וקומת הביניים היא קומת עמודים מפולשת והדבר מהווה מפגע ופוגע הן במגורים והן בפעילות המסחרית, ולפיכך התוכנית שהכינה העירייה (בי/538) להגדלת הזכויות ותמרוץ תמ"א 38 כללה תוספת זכויות ואפשרות לסגור קומות אלו בנוסף לזכויות התמ"א".

בגבעתיים, שם יש לא מעט פרויקטים למגורים המתקדמים במסלול חיזוק המבנים מכוח תמ"א 38, מדווחים כי: "עד היום לא ידוע לנו כי הוגשו בקשות לחיזוק מבנים במסגרת תמ"א 38 למבני משרדים או מסחר".

10 מבנים בחיפה

בחיפה נראה שיש דווקא יותר ביקוש בכל הנוגע לחיזוק מבני משרדים ומסחר, ולפי נתוני העירייה אושרו בשנים האחרונות 10 בקשות להיתר - אמנם מעט אבל מספר שיא בהשוואה למקומות אחרים. על פי נתוני העירייה, מדובר במבנה הדואר ברחוב וודג'ווד 9 בעיר שנמצא לקראת הוצאת היתר בנייה, מבנה הביטוח הלאומי בשדרות אח"י אילת שבקרית חיים שבו החיזוק כבר מתבצע בפועל, בית חולים בני ציון שבו אושרה בקשה לתוספת אגף שאושרה על ידי הוועדה המקומית, מבנה הקזינו בבת גלים שלגביו הוגשה בקשה, בית החולים כרמל שבו אושרה בקשה לתוספת אגף במסגרת תמ"א 38, קמפוס הטכניון בנווה שאנן שבו חוזקו חמישה מבנים וחיזוק המבנה של הפקולטה לכימיה נמצא בהליך ביצוע.

מעיריית חיפה נמסר בהקשר זה כי: "עיריית חיפה תומכת ומעודדת חיזוק מבנים במסגרת תמ"א 38 וכל הבקשות שהוגשו עד כה אושרו על ידה".

אמנם מדובר בהיקף משמעותי ביחס לשאר הערים שנבדקו, אך חשוב לציין שחלקם הגדול אינם מבנים בבעלות פרטית אלא ציבורית - מה שמעיד על כך שוב שחיזוק מבני משרדים ומסחר בבעלות פרטית אינו נמצא בראש סדר העדיפויות של הבעלים.

המצב בתל אביב-יפו מוכיח שחיזוק מבני משרדים ומסחר אינו בראש סדר העדיפויות. בתשובה לשאלת "גלובס" נמסר מהעירייה כי: "הנתונים הקיימים בעירייה הינם בקשות והיתרים לפי תמ"א 38 ללא חלוקה לשימושים (משרדים/ מסחר/ מגורים). עד כה הוגשו לעירייה 1116 בקשות מכוח תמ"א 38 והוצאו 208 היתרי בנייה (הן להריסה ובנייה מחדש והן לתוספות בנייה). עיריית תל אביב-יפו פועלת בהתאם לתמ"א 38 באשר לחיזוק מבנים. התמ"א מאפשרת תוספת קומה אחת בחיזוק בנייני משרדים ומסחר וכל היתר שמוגש נבדק לגופו. אין בידינו נתונים אודות מספר המבנים הדורשים חיזוק".

"זה פשוט לא כלכלי"

גם ברמת גן עיר הגשת בקשות להיתר ומימוש תמ"א 38 למגורים נמצאים בעלייה מתמדת, וגם שם מספרים בעירייה כי בכל הקשור למבני משרדים ומסחר המצב עגום. "אין בקשות להיתר ואין מימושים של חיזוק מבנים שאינם למגורים", אומרת עו"ד אביבית מאור נמרודי, יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה וסגנית ראש העיר. "אין יישום של הנושא הזה וחבל", ממשיכה מאור נמרודי, "היה מתבקש שאזור הבורסה ליהלומים למשל היה עובר חיזוק כי יש שם בניינים ישנים, אבל אין כלום. הבעיה היא שזה לא כלכלי. אם לתמ"א 38 במגורים צריכים לפחות שתי קומות כדי להיות כלכליים, במשרדים ומסחר צריך הרבה יותר.

"בנוסף, יש עוד כמה בעיות שמונעות יישום, למשל תקופת הבנייה. אם בניין משרדים או בניין מסחרי עובר חיזוק, אז שנה וחצי המקום יצטרך להיסגר או שלא יהיו בו תנאי עבודה נאותים. זו בעיה. ואם זה לא כלכלי, אז למה שבעלי הבניינים יכניסו עצמם לתוך הבעיה הזו?

"אנחנו כעירייה נשמח שזה יקרה, כי גם הבניינים יחוזקו וגם נקבל עוד שטחי תעסוקה לעיר וכתוצאה מזה עוד ארנונה. אבל זה לא קורה וחבל כי למעשה אלו המקומות בהם האנשים נמצאים רוב שעות היום".

לדברי מאור נמרודי, הפתרון היחידי הוא מתן זכויות בהיקף נרחב יותר: "חייבים לתת עוד קומות אחרת זה לא יעבוד. לדעתי שלוש קומות לפחות".

יזם שביצע פרויקט שכזה בבניין שאינו למגורים בעיר אילת, מספר שלא רק שההיתכנות הכלכלית בעייתית - הרשויות אינן יודעות כיצד להתמודד עם זה. "אני פניתי לכמה רשויות כדי לנסות לברר מה נתן לעשות במבנים שאינם למגורים בכל הקשור לתמ"א 38. והופתעתי לשמוע בחלק מהעיריות שהפקידים בכלל אומרים לי שאין דבר כזה, שתמ"א 38 זה רק למגורים. הייתי צריך להגיע עד היועץ המשפטי של העירייה כדי להראות להם שזה קיים ואפשר לקבל קומה אחת. אני חושב שגם חלק גדול מהיזמים לא יודע".

"להוסיף זכויות משמעותיות"

לדבריו, קומה אחת בדרך כלל אינה מספקת, והדרך היחידה שבה יכול היה לחזק את אותו בניין באילת היתה לנצל זכויות נוספות שלא מומשו במסגרת התב"ע. "בכל דרך אחרת זה לא היה כלכלי", הוא מסביר, "אני מקווה שעכשיו יחשבו אולי על תוספת זכויות מעבר לקומה אחת".

עו"ד מיכה גידרון, שכיהן עד לא מזמן כיו"ר ועדת הערר המחוזית בתל אביב ועסק רבות בתמ"א 38 ואף כתב ספר על התיקון השלישי לתמ"א 38, סבור שללא תוספת זכויות שום דבר לא יקרה וחבל: "מיעוט הזכויות שנותנת התמ"א והעובדה שהפטור מהיטל השבחה לא חל על זכויות תמ"א במבנים שאינם מיועדים למגורים, מביא למצב שבו אין כמעט חיזוק מבנים כאלה בפני רעידות אדמה. המשמעות היא, שתמ"א 38 רלוונטית היום רק משעה חמש אחר הצהריים ועד שבע בבוקר, ובסופי שבוע. אם רעידת האדמה תקרה בשעה עשר בבוקר, חלקנו נהיה במקומות עבודה שנמצאים במבנים שלא נבנו לפי התקן, בעוד שמבני המגורים שחוזקו יהיו ריקים".

לדברי עו"ד גידרון, כדי שבנייני המשרדים והמסחר ייכנסו גם הם לתוך התוכנית וחיזוקם יהיה כלכלי יש לתקן את התמ"א כך שתעניק זכויות נוספות: "יש להוסיף זכויות משמעותיות למבנים שאינם מיועדים למגורים, כשתוספת השטחים צריכה להיות ביחס לגודל המבנה ולייעוד שלו, וכן יש להחיל את הפטור מהיטל השבחה גם על מבנים אלה. כמו כן צריך לאפשר במקומות המתאימים ערוב שימושים דהיינו, שילוב מגורים ומשרדים, מסחר וכיוב'".

תיקון 4: תוספת זכויות למבנים שלא למגורים

כדי לנסות ולתקן את המצב הקיים במסגרת התיקון הרביעי לתמ"א 38 נשקלת האפשרות להעניק זכויות בנייה נרחבות יותר, ואף אולי להסב את הזכויות או את המבנה כולו למגורים כדי לעודד את החיזוק ולהגדיל את ההיתכנות הכלכלית.

במסגרת בדיקה שערכה חברת פז כלכלה עבור משרד הבינוי נבחנו כמה מודלים אפשריים לחיזוק ותמורות לחיזוק שיש להם היתכנות כלכלית.

בין היתר נבדקה האפשרות להוסיף קומות משרדים וקומות מגורים על מבני משרדים קיים, הסבת המבנה כולו למגורים, וגם הריסה ובנייה של המבנה שבמקומו ייבנה בניין חדש, למגורים או למשרדים.

נכון להיום מדברות ההמלצות לתיקון 4 לתמ"א 38 על תוספת זכויות בהיקף של 2.5 קומות גם לבניינים שאינם למגורים. בבחינת החלופות השונות לפרויקט חיזוק של מבנים שאינם למגורים עלה כי במסגרת מסלול עיבוי, אם משנים שימוש למגורים יש כדאיות מסף שווי מ"ר של 15-16 אלף שקל. אם משאירים שימוש למשרדים זה לא כדאי ברוב המקומות, רק כאשר דמי שכירות גבוהים מ-95 שקל למ"ר. בכל הנוגע למסלול הריסה ובנייה מחדש, אם הבניין יישאר באותו ייעוד (לא למגורים) הריסה ובנייה לא תהיה רלוונטית ואין כדאיות כלכלית. גם בשינוי שימוש למגורים, מסלול זה ריווחי פחות ממסלול עיבוי.

"זה אבסורד"

דניאלה פז-ארז מייסדת חברת ייעוץ הנדל״ן פז כלכלה והנדסה, מסבירה: "זה אבסורד שבתיקון השלישי של תמ"א 38 נתנו 2.5 קומות למגורים, אבל בכל הנוגע למבנים שאינם למגורים לא שינו את תוספת הזכויות והותירו אותה על קומה אחת. אבל כנראה שגם תוספת של 2.5 קומות שאינן למגורים לא תספיק. קרקע למגורים שווה הרבה יותר, והתוספת במשרדים ומסחר צריכה להיות גדולה יותר או שתהיה מיועדת למגורים. אבל, זה עשוי ליצור בעיות אחרות".

הבעיות האחרות עליהן מדברת פז קשורות לסוגיה של עירוב השימושים וכן לגישה השונה של העיריות השונות למגורים ולייעודים אחרים. "עירוב שימושים יכול להיות טוב במקום אחד ולא טוב במקום אחר. במרכזי ערים זה יכול לעבוד אבל במתחמים שבהם יש רק משרדים או מלאכה או מסחר זו עשויה להיות בעיה. גם המקומות ריקים לאחר שעות העבודה וגם מבחינת הרשות המקומית, אין שם יכולת למענה בכל הקשור למבני ציבור, חינוך וכד'. יש עוד סוגיות שצריך לקחת בחשבון במקרה של עירוב שימושים, כמו תקינה שונה בהקשר של חדרי מדרגות שונים ומעליות נפרדות. לא בכל בניין זה ישים.

"נקודה נוספת היא מה קורה בבניין בזמן הבנייה. בבניין מגורים אפשר להעביר אנשים לדירות שכורות או לחזק אותו בזמן שהם ממשיכים להתגורר בו, אולם במשרדים ובעיקר במסחר זה כמעט בלתי אפשרי. מצד אחד חשוב לאפשר את הפעילות המסחרית כי אי אפשר להזיז עסקים ממקום למקום, וגם השארת העסקים במקום יכולה לפגוע ביכולתם העסקית.

"הגענו למסקנה שהסבה של שטחי המשרדים למגורים היא הטובה ביותר מבחינת הכלכליות, או הריסה של הבניין הקיים ובניית בניין מגורים במקומו. אבל בעוד זה כלכלי לבעלים, הרשות המקומית עשויה להתנגד כי אף רשות לא תאהב להמיר שטחי משרדים או מסחר למגורים מה שייקח לה ארנונה שהיא צריכה".