ניתוח: אינטרסים סותרים שעלולים לעכב את מתווה הגז

"החלטת בג"ץ שגויה משום שהיא פוגעת קשה בכלכלה פעמיים - היא מרחיקה את הוצאת הגז ממעמקי הים, וגם גורמת לכך שאנחנו נתפסים בעולם כמדינה עם עודף משפטיזציה ועודף רגולציה, מדינה שקשה מאוד לעשות בה עסקים" - כך אמר אתמול (ב') ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בפתח ישיבת סיעת הליכוד, על רקע החלטת בג"ץ לבטל את מתווה הגז לאור סעיף היציבות שהוכנס אליו. אלא, שללא קשר לסעיף כזה או אחר, קיימים במשק האנרגיה שחקנים שונים עם אינטרסים סותרים, ביניהם חברות הגז, חברת החשמל, ממשלות ישראל וקפריסין, בתי הזיקוק, מתנגדי המתווה, הפוליטיקאים והציבור. אותם אינטרסים הם אלה שעלולים להביא לעיכוב בפיתוח מאגרי הגז.

דלק ונובל מול רציו

ניגוד האינטרסים הגדול ביותר קיים בין החברות בשותפות "לוויתן" עצמה. בעוד שלדלק ולנובל קיים אינטרס מובהק לדחות כמה שיותר את פיתוח המאגר הגדול, לרציו קיים אינטרס לפתח אותו במהרה. נזכיר, כי הצלילה החדה במחירי הנפט בעולם, בשילוב עם גידול משמעותי בהיצע הגז, כמו למשל בארה"ב ובאוסטרליה, השפיעה על רמת מחירי הגז ועל כדאיות פיתוח מאגרים. לנובל, שמחיר המניה שלה נחתך בחצי השנה האחרונה ב-50%, אין כרגע אינטרס להשקיע מיליארדי דולרים בפיתוח מאגר לוויתן. לפיכך, הדחייה בפיתוח, שבג"ץ למעשה כפה עליה, דווקא הצילה אותה. נובל ודלק יכולות בינתיים להסתפק במאגר "תמר" שמניב להן רווחים יפים.

רק אתמול פורסמו הדוחות השנתיים של דלק לשנת 2015, מהם עולה כי רווחי דלק קידוחים  ואבנר  זינקו בשנה שחלפה בכ-60%. בעוד שבשנת 2014 הרוויחה דלק 70.5 מיליון דולר, ב-2015 היא כבר הרוויחה 111.5 מיליון דולר. מאגר תמר הוא גם הפרויקט היחיד בעולם שמניב לנובל רווחים. רציו, לעומת זאת, שהנכס היחיד שיש לה הוא לוויתן, מקווה לזרז את פיתוח המאגר - גם אם פירוש הדבר הוא מחירי גז נמוכים יותר.

אלא, שלא רק המחירים הנמוכים הם הסיבה שבגללם יעדיפו דלק ונובל לדחות את פיתוח לוויתן. נזכיר, כי בשנת 2020 שבה אמור היה להיות מפותח מאגר לוויתן על פי המתווה, נפתח הסכם הגז בין חברת החשמל לשותפות תמר למשא ומתן על המחיר. בשנה זו יוכלו הצדדים להעלות או להוריד את מחיר הגז בטווח של עד 25%. זאת, בהתאם לתנאי השוק ששוררים באותה השנה. ככל שרמת המחירים במשק הישראלי תהיה נמוכה יותר - כך תדרוש חברת החשמל להוריד את המחיר, ולהפך.

במידה שמאגר לוויתן אכן יפותח עד 2020, כמעט שאין מחלוקת על כך שחברת החשמל הייתה מצליחה להוריד את המחיר, מה שכמובן סותר את האינטרס של דלק ונובל (שאגב החוזה שלהם עם חברת החשמל הוא הרווחי ביותר לאור ההצמדה הבעייתית של מחיר הגז). ולמה המחיר היה יורד? משום שבין 2019-2020 נפתחים מספר חוזי גז בין תמר ליצרני חשמלי פרטיים, ביניהם דוראד, OPC ונייר חדרה. כלומר, בשנה זו מתפנים כ-2 מיליארד מטר מעוקב (BCM) של גז טבעי שהיצרנים הפרטיים היו יכולים לרכוש מלוויתן אילו הוא כמובן היה מפותח. במקרה כזה הייתה נוצרת תחרות, גם אם לא רבה, בין תמר ללוויתן, מה שהיה מאפשר את הורדת מחיר הגז של חברת החשמל.

שוב, האינטרס של רציו הוא לפתח את המאגר עד השנה שבה נפתחים החוזים עם היצרנים הפרטיים, שלפי שעה נדמה שרק הם יצליחו להבטיח את פיתוח המאגר. כפי שהציג רועי זס, מוביל תחום האנרגיה בטאסק, בשימוע על מתווה הגז, ב-2020 לא יישאר ללוויתן בקושי שוק מקומי. זס הציג רף ביקושים באותה השנה שמראה כי ללוויתן יישארו רק 2-3 BCM פנויים שעליהם הוא יוכל להתחרות מול יתר המאגרים שיהיו מפותחים באותה השנה. יגאל לנדאו, מבעלי חברת רציו, אף טען אז בשימוע כי "אם מישהו חושב שאין קונפליקט בין תמר ללוויתן - הנה לו ההוכחה שיש".

הציבור מול דלק ונובל

ניגוד אינטרסים נוסף קיים בין הציבור לבין דלק ונובל בכל הקשור למכירת מאגרי "כריש" ו"תנין". נזכיר, כי על פי מתווה הגז מחויבות דלק ונובל למכור את אחזקותיהן בשני המאגרים לשחקן שלישי בתוך 14 חודשים מרגע אישור המתווה. המדינה הטילה את אחריות המכירה בידיהן של שתי החברות. כך יצא שהאינטרס שלהן הוא למכור את המאגרים לכל המרבה במחיר ולא בהכרח לחברה מקצועית או אמינה.

מודל כזה, של מכירת זיכיונות ומאגרים במחיר גבוה, הוא בדיוק מה שישראל ניסתה עד עכשיו להימנע ממנו. נסביר, כי בעולם קיימים שני מודלים למכירת זיכיון גז: האחד לפיו חברות גז לא צריכות לשלם על מנת לקבל אותו (מה שמכונה Licensing); ואחד שצריך לשלם עליו (מה שמכונה PSC). רוב המדינות המפותחות, וישראל ביניהן, בחרו במודל הראשון של חלוקת זיכיונות בחינם. זאת, על מנת לוודא שחברות הגז משקיעות את כספן בפיתוח מקצועי של מאגרי גז ומבטיחות זרימת גז אמינה לציבור.

שחקן שלישי שיציע כעת מחיר גבוה תמורת המאגרים, וכך גם יזכה בבעלות עליהן, יתמחר את מחיר הגז לצרכנים בהתאם. כלומר, העלות הגבוהה תגולגל בסופו של דבר לצרכנים - מה שגם יקשה על תחרות אמיתית בין המאגרים.

ממשלת ישראל מול ממשלת קפריסין

לפי שעה, החוזה שאמור לאפשר את פיתוח מאגר לוויתן הוא חוזה היצוא למצרים. ביוני 2014 חתמו שותפות לוויתן ו-BG (שנרכשה מאז על ידי חברת "של") על מכתב כוונות שלפיו יספק המאגר 105 BCM של גז למתקן ההנזלה באידקו שבמצרים לתקופה של 15 שנה. שווי העסקה נאמד בכ-30 מיליארד דולר. אלא, שחוזה סופי מעולם לא נחתם וספק אם ייחתם כלל.

בינתיים, גם קפריסין ומצרים חתמו על מזכר כוונות לשיתוף פעולה בתחום האנרגיה. מזכר הכוונות כולל גם יבוא של גז טבעי ממאגר "אפרודיטה" למתקן ההנזלה באידקו. המאגר, שמכיל 125 BCM, מוחזק היום על ידי חברת "של" (35%), נובל (35%) ודלק ואבנר (15% כל אחת). כך יצא שממשלת ישראל וממשלת קפריסין מתחרות ביניהן על אספקת גז למצרים. דלק ונובל אמנם טוענות כי האינטרס שלהן הוא לפתח את מאגרי לוויתן ואפרודיטה ביחד על מנת להוזיל את עלויות צנרת היצוא למצרים, אך לא בטוח שזה בהכרח מתיישב עם האינטרס של "של", ששותפה גם במתקן ההנזלה במצרים.

ענקית האנרגיה הבריטית-הולנדית פועלת במדינות ערב וכבר הודיעה כי בכוונתה לפעול גם באיראן, שבוודאי לא תשמח ש"של" עושה עסקים עם ישראל. מעבר לכך, "של" מחזיקה 19'% ממניות וודסייד האוסטרלית, שגם לה אין זיכרונות טובים מישראל, בלשון המעטה.

במציאות כזו, ישראל תעדיף "לסכל" את פיתוח מאגר אפרודיטה, ולרוע מזלה של קפריסין - יש לה גם הכלים לעשות זאת. כפי שחשף "גלובס" באוקטובר האחרון, ישראל דורשת מקפריסין להשתתף בהליך אישור הפיתוח של מאגר אפרודיטה בנימוק שחלק מהמאגר גולש לשטחה. בינתיים מסרבת ישראל לחתום על הסכם Unitization בין המדינות, שאמור להסדיר את פיתוחם של מאגרי גז ונפט משותפים לשתי המדינות, מה שכמובן מעכב את פיתוח המאגר. ספק אם ממשלת ישראל לא מעכבת את החתימה על מנת שלא לאפשר לדלק ונובל לייצא גז מקפריסין למצרים לפני שהוא מיוצא מישראל.

חברות הגז מול בתי הזיקוק

"לישראל יש יתרון שהיא מצאה כמויות גדולות של גז טבעי, ועל כן הדבר הראשון שהיא צריכה לעשות הוא להסב את התחבורה שלה לגז. מעבר ליתרון הסביבתי הברור של מעבר לדלקים נקיים, קיים גם יתרון נוסף והוא הקטנת התלות של העולם בקרטל אופ"ק. ישראל גם היא צריכה להקטין את התלות שלה בייבוא נפט, שעומד היום על 100%"- כך טען בריאיון שהעניק ל"גלובס" בנובמבר האחרון ד"ר פטריק הו צ'י פינג, מזכ"ל מועצת קרן האנרגיה של סין, אשר מונה לאחרונה ליועץ בכיר למזכ"ל האו"ם בתחום תחבורה בת-קיימא.

ואולם, המזכ"ל לא דיבר על אחד היתרונות הגדולים ביותר של הטעמת גז טבעי בתחבורה והוא כי הטעמה כזו תאיץ את פיתוח מאגרי הגז. בהיעדר חוזי יצוא, אחד הדברים שהיו יכולים להצדיק את פיתוח לוויתן, כריש ותנין הוא הגדלת הביקוש לגז במשק המקומי, והתחבורה בראשם. מיקי קורנר, לשעבר הכלכלן הראשי של רשות הגז במשרד האנרגיה המשמש היום כיועץ עצמאי, מעריך כי הבנזין והסולר שאותם צורכים הרכבים הוא שווה ערך לכ-8 BCM של גז בשנה.

ואולם, בתי הזיקוק יאבקו בכל כוחם על מנת שלא לתת לדבר כזה לקרות. נסביר, כי בישראל קיימים שני בתי זיקוק - אחד באשדוד והשני בחיפה. אלה מייבאים נפט, ולאחר שהם מזקקים אותו הם מוכרים בנזין וסולר לתחנות הדלק. קורנר מסביר כי בין 70%-80% מהכנסות בתי הזיקוק מגיעות ממכירת דלקים מבוססי נפט לתחבורה, כך שבמידה שתהיה הטמעה משמעותית של גז טבעי - הפגיעה בבתי הזיקוק תהיה עצומה. "בתי הזיקוק כבר נפגעו משמעותית מהמעבר של חברת החשמל לייצור חשמל מגז טבעי ולא ממזוט", מוסיף קורנר, "מכירת הדלקים שלהם ירדה בעד 30% כתוצאה מכך".

הפוליטיקאים נגד הציבור

לפעילים בעד ונגד מתווה הגז, כמו גם לפוליטיקאים, יש כוונות טובות. על כך אין בכלל מחלוקת. ואולם, מרוב כוונות טובות, הצליחו כולם לפגוע באינטרס הציבורי - פיתוח מהיר של מאגרי לוויתן כריש ותנין.

היתרון הגדול ביותר של הגז הטבעי לא נעוץ בחוזי יצוא הגז שיכניסו לישראל מאות או עשרות מיליארדי דולרים, אלא מעצם העובדה שהוא זורם. נכון לרגע זה, שורפת חברת החשמל פחות מזוט ופחם מזהמים ויותר גז טבעי. הגז הטבעי אף הפחית את הוצאות הדלקים של חח"י בעשרות אחוזים, וכך גם את תעריף החשמל לצרכנים.

פיתוח מהיר של מאגר לוויתן הוא מה שיכול היה להוריד את יוקר המחיה. כפי שכבר הוסבר לעיל, פיתוח מהיר היה מאפשר לחברת החשמל להוריד את מחיר הגז שלה בחוזה מול תמר בעד 25%. פיתוח מהיר היה גם מקדם את חיבור המפעלים לגז טבעי, שכרגע לא ממהרים להתחבר בין היתר לאור העובדה שבצינור שמחבר את תמר לחוף אין מספיק גז בשביל כולם.

פוליטיקאים ששמחו על דחיית פיתוח המאגרים לאור קביעת בג"ץ דאגו יותר לכותרות שיקבלו בעיתון מאשר לאינטרס הציבור, לא פחות מהפוליטיקאים שטענו מעל כל במה כי נובל תתבע את ישראל בבוררות בינלאומית במקרה של דחיית המתווה, וכרגע מחויבים לפצות אותה לאור הכרעת בג"ץ.

בניגוד לרושם שנוצר בציבור, אין הבדל משפטי בין דעת המיעוט של השופט נעם סולברג לדעתם של שופטי בג"ץ שביטלו את מתווה הגז - כך אומר היום (ג') פרופ' אריאל בנדור, מומחה למשפט חוקתי ומינהלי מאוניברסיטת בר-אילן. "ההבדל המשפטי בין דעת שופטי הרוב לדעת שופט המיעוט היה מאוד קטן, אם בכלל" אמר בנדור בשיחה עם "גלובס". "הרוב ראה בניסוח (של סעיף היציבות - ע"ב) משהו מאוד מרחיק לכת, ולכן חשב שצריך לומר שזה חסר סמכות ובטל. סולברג אמר שמאחר שמוסכם על כולם שהממשלה לא יכולה להתחייב ליציבות מוחלטת, אין צורך שבית המשפט יעשה שום דבר. אני מסכים עם הגישה הזו וחושב שהיא נכונה. אגב, גם חוק איננו מעניק יציבות מוחלטת וגם חוק אפשר לבטל. נניח ששלי יחימוביץ' תהיה ראש ממשלה עוד תשע שנים אז היא תהיה מחויבת (למתווה הגז - ע"ב)? אז לשם מה היא נבחרה?".

 - הייתה טענה שנובל תעשה שימוש בסעיף היציבות לצורך הגשת תביעה נגד המדינה בבוררות בינלאומית.

"זה נשמע לי מוזר, אבל אני מודה שלא בדקתי את הנושא הזה. בכל דמוקרטיה בעולם יש לממשלות אפשרות להשתחרר מהבטחותיהן בכפוף לתשלום פיצויים כשיש בכך צורך".

- אז המתווה בוטל או לא בוטל?

"כרגע החלטת הממשלה במלואה עומדת בתוקף, כולל סעיף היציבות, ובתום שנה היא תהיה בטלה. בינתיים הממשלה עדיין מחויבת לפעול לפי המתווה, כולל סעיף היציבות, רק שהוא עומד בתוקף לשנה. זה אומר תיאורטית שאם עכשיו נניח חברי כנסת מהאופוזיציה ינסו לבטל את המתווה בחקיקה - הממשלה מחויבת לפעול נגד זה. בתום השנה, החלטת הממשלה לא קיימת יותר ואפשר לקבל החלטה אחרת".

 - מדוע המתווה כולו בוטל אם רק סעיף היציבות היה בעייתי?

"כי הממשלה הצהירה - ראש הממשלה עצמו הצהיר בבית המשפט - שבלי סעיף היציבות אין מתווה, ואז דעת הרוב בבית המשפט הייתה 'אוקיי, אז צריך לעשות מתווה חדש. בינתיים כדי שלא יווצר ריק אז לא הכול מתבטל בשנייה. קחו שנה לעשות מתווה אחר, ובתום שנה החלטת הממשלה מתבטלת'. היציבות היא כמו ביטוח שנתנו ליזמים ועכשיו אומרים להם אי-אפשר לתת לכם ביטוח טוב כמו שרציתם. הם (היזמים - ע"ב) יגידו 'טוב אז אנחנו מצפים שתתנו לנו משהו כלכלי מהותי בתמורה לכך שהורדתם את הביטוח' - ואני מניח שעל זה יתנהל המו"מ".

אם המתווה עדיין בתוקף בשנה הקרובה, האם היזמים מחויבים לפעול על פיו ולהשקיע את הסכומים שהתחייבו להשקיע בפיתוח "לוויתן"?

"אני לא חושב שהממשלה יכולה לתבוע מהיזמים למלא את חלקם בסיטואציה כזו כשלא ברור מה יהיה. היזמים התחייבו להשקיע על סמך יציבות של עשר שנים, וברור שמדינת ישראל לא יכולה לתבוע מהם להשקיע כשהיציבות היא לשנה בלבד. למען הסדר הטוב היה רצוי שהממשלה הייתה מתכנסת ואומרת שלאור פסק הדין אנחנו משהים כרגע עם המתווה ונכנסים למשא ומתן".

- אם הממשלה תחליט לחזור בה חד-צדדית מהמתווה היזמים יוכלו לתבוע פיצויים?

"זו בעיקרון שאלה עובדתית. היזמים צריכים להוכיח שהם כבר נערכו והוציאו הוצאות תוך הסתמכות שלהם על החלטת הממשלה, שכאמור כיום היא עומדת בתוקף במלואה".

 מפת האינטרסים שתעכב את פיתוח מאגרי הגז