הקלת שבס-כחלון היא בינתיים הבטחה באוויר

המתח שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ניכר לעתים קרובות בענף הנדל"ן. יש פער ניכר בין החלטות וחוקים שמתקבלים בירושלים, לבין היכולת או הרצון של השלטון המקומי ליישם אותן. דוגמה מובהקת למצב זה היא הקלת שבס, ואחותה החורגת, שזכתה לכינוי הקלת "שבס-כחלון", שאושרה ונכנסה לתוקף רק לפני כמה חודשים.

הקלת שבס המקורית (על שם מנכ"ל משרד ראש הממשלה בזמנו) נתנה ליזמים ולקבלנים אפשרות להגיש בקשה להגדלת מספר יחידות הדיור בפרויקט למגורים, עד היקף של 20%, זאת ללא הגדלת השטח המותר לבנייה. בתחילת 2014 אושר שינוי להקלת שבס, שעליו חתם בזמנו שר הפנים דאז גדעון סער, שהגדיל את שיעור ההקלה לעד 30% במספר הדירות, ללא הגדלת שטח.

בסוף 2015 זכתה הקלת שבס לשינוי דרמטי. לראשונה התאפשר ליזם או לקבלן להגיש בקשה לקבלת תוספת של עד 20% בשטח הבנוי של הפרויקט. הקלה חדשה זו, "שבס-כחלון", נכנסה לתוקף כהוראת שעה לארבע שנים בלבד, והיא מאפשרת בפעם הראשונה להגדיל לא רק את מספר הדירות, כי אם גם להגדיל את השטח המותר לבנייה, מהלך שעד כה היה מחייב הגשת תוכנית לוועדה המחוזית.

כל הקלות השבס נועדו לסייע במאמצי הממשלה להגדלת היצע הדירות, ובכולן מתן האישור נמצא בסמכות הוועדה המקומית. כאן למעשה מסתתרת בעיה לא קטנה - למרות התקנות והחוקים אין אף פעם ודאות שההקלה אכן תינתן. גם אם השלטון המרכזי החליט לאפשר תוספת משמעותית בשטח הבנייה, אם ראש עיר לא ירצה לאשר אותה, זה לא יקרה.

בנסיון לתת שיניים של ממש להקלה החדשה, הצעת חוק המקודמת על ידי ח"כ אלי כהן (כולנו) ודוד ביטן (ליכוד), מציעה כי רשויות מקומיות יהיו חייבות לאשר לפחות 10% תוספת במסגרת הקלת השבס. ברור לגמרי שאם בשלטון המרכזי היו בטוחים ש"שבס-כחלון" תצליח, והרשויות המקומיות יעניקו אישור להקלות האמורות בקלות ובנדיבות, הצעת חוק שכזו לא היה מוצאת את מקומה על שולחן הכנסת, ובוודאי לא מוגשת על ידי שני חברי כנסת ממפלגות הקואליציה.

ההצעה נמצאת בתחילת דרכה, ולכן עוד לא נתקלה בהתנגדות פומביות מצד הרשויות המקומיות. ככל שתתקדם, אם וכאשר, סביר שהתנגדות זו תתפרץ במלוא עוזה. עדות ראשונה לכך ניתן למצוא בהתייחסות מרכז השלטון המקומי ליוזמה של כהן וביטן: "הרחבת יחידות דיור בדיעבד לאחר זכייה במכרז מהווה פתח למינהל בלתי תקין וליצירת הליך תכנוני לקוי. ניתן ואפשר להוסיף דירות קטנות ברשויות שאין בהן כיום דירות מסוג זה, אך יש לעשות זאת עוד בשלבי השיווק ולא לאחריהם".

בקשות ספורות

בדיקה ברשויות מקומיות ברחבי הארץ מוכיחה שהשוק לא ממש מסתער על ההטבה הפוטנציאלית. יחד עם זאת, הרשויות לא מתעמתות בגלוי עם ההוראה החדשה. בכל מקרה, ארבעה וחצי חודשים לאחר שהוראת השעה נכנסה לתוקף, בחלק קטן מהרשויות הוגשו בקשות ראשונות להקלה במסגרת "שבס-כחלון".

בתל אביב מסרו כי עד כה התקבלה בקשה אחת, שעתידה לעלות לדיון הקרוב בוועדה המקומית. בירושלים מספרים כי כמה בקשות לניצול "שבס-כחלון" כבר הוגשו, אך טרם אושרו. עמי ארבל, סגן מנהל אגף לתכנון העיר בבירה: "מכיוון שמדובר בדבר חדש, סוכם שיקום צוות משותף של רישוי ותכנון לבחון הבקשות. יש התעוררות בעניין מצד יזמים וקבלנים. אני יכול להגיד שהעמדה של העירייה חיובית, כי אנחנו מחפשים תוספת יחידות דיור".

בהרצליה מספרים שהקלת שבס-כחלון התקבלה בזרועות פתוחות: "הוראת השעה התקבלה באהדה רבה על ידי עיריית הרצליה", נמסר, "אנו מאמינים כי תקנה זו הינה כלי תכנוני חשוב שיעזור לנו להגדיל את מלאי הדיור בעיר ויהווה תמריץ לדיור בהישג יד. עד כה הוגשו כחמש בקשות להיתר חדשות התואמות את הוראת השעה ומוסיפות דירות חדשות לעיר".

בבת ים הוגשה עד כה בקשה אחת, ובעירייה מספרים שהם תומכים ביוזמה: "עמדתנו היא בעד התיקון, כמובן בכפוף לבדיקה, ורואים חשיבות בעידוד הבנייה ובקידום תוכניות בינוי בעיר". במעלות-תרשיחא מדגישים כי העירייה משתמשת באפשרות למתן הקלת שבס בשיעור 30% כדי לעודד קבלנים לגשת למכרזי דיור בר השגה. לדברי שלמה בוחבוט, ראש העירייה, "הוראת השעה של 'שבס-כחלון' מצוינת. חשוב לתת לוועדות המקומיות סמכויות כאלו כדי לקצר תהליכים לקבלנים שמבקשים תוספת אחוזי בנייה, ושהיום נדרשים לפנות לוועדה המחוזית".

עם זאת, בחלק ניכר מהערים מדגישים כי טרם הוגשו בקשות להקלת "שבס-כחלון" וגם לא ממהרים לשבח את המהלך או לחשוף את עמדתם בנושא.

להתאים לפרוגרמה

על השיקולים שעומדים בפני העיריות בבואן לאשר - או לא לאשר - את התוספת, ניתן ללמוד מדברי ארבל מירושלים: "יש שתי סוגיות שעולות מ'שבח-כחלון': מענה פרוגרמטי לתוספת הדירות הנוספות, והתאמת התוכניות לפרוגרמה של ירושלים. לפעמים אישור כזה מצריך הוספה של שטחים לשימוש ציבור. הבעיה המרכזית עשויה להיות עם ההתאמה לפרוגרמה - לאפשר ההקלות אבל גם לא לפרוץ המדיניות. צריך להבין שההקלה יכולה גם להוביל לתוספת של עשרות יחידות דיור בפרויקט".

יולי חיימוביץ', מהנדס עיריית נתיבות, מסכים: "תקנה זו מדרבנת את היזמים לנצל את מלוא הזכויות והאפשרויות במסגרת תקנת שבס, ללא פגיעה בגודל הדירה או דחיית הפרויקט בתקופה של חודשים ארוכים בדיוני ועדות וביורוקרטיה. ברור שקיימות סכנות שבמסגרת התקנה יבקשו יזמים להגדיל את שטח הדירות בצורה לא מאוזנת, או לחילופין לצופף שכונות שהצפיפות בהן גבוהה מראש, תוך הפעלת לחץ על הוועדות ושימוש ברוח התקנה בניגוד לכוונת שר האוצר או לדירקטיבה התכנונית של התוכנית החלה על המגרש".

"עצר פרויקטים"

גורמים בענף מדווחים שההשפעה העיקרית של "שבס-כחלון" עד כה היא ברמת התוכניות. מיום אישורה החליטו לא מעט יזמים או קבלנים לשנות תכנון, בניסיון לקבל את תוספת הבנייה. עם זאת, כולם גם מודים שמדובר בסוג של הימור, כי בסופו של דבר הוועדה המקומית יכולה גם להחליט לא לאשרה.

"כניסת התיקון לתוקף עצרה הרבה פרויקטים כי אנשים שמתכננים ותכננו בניינים חדשים ונכנסים לתנאי ההקלה נכנסים לתכנון מחדש", כך מסביר עו"ד שמואל שוב המתמחה בתחום התכנון והבנייה. "אבל ברקע נמצאת השאלה האם העיריות יתנו את ההקלה. תמיד אפשר ללכת לועדת ערר, אבל זה לוקח הרבה זמן ואין הרבה שרוצים מראש לבחור בנתיב הזה".

לגבי הצעת החוק של חברי הכנסת כהן וביטן, המבקשת לחייב רשויות מקומיות לאשר הקלת שבס בשיעור של לפחות 10%, אומר שוב כי: "זה דבר שיכניס ודאות לשוק שאין בו כיום ודאות בכלל. אבל השאלה היא מה מנסים להשיג בזה. מצד אחד זה חוסם שיקול דעת של הרשות המקומית, ומחייב ברמה הארצית את כל הרשויות בעניין שאולי נכון להתייחס אליו רק ברמה המקומית כי זה תכנון עירוני. מצד שני, במרבית המקומות עצם ההקלות לא יוצר שינוי מהותי, בטח לא בבנייה חדשה, ולכן יש בזה היגיון. כיוון שמדובר בפתרון למשבר הדיור, זה לא משאיר לרשות המקומית פתח לסרב. אם יהיו יותר סירובים מאישורים, 'שבס-כחלון' לא יהיה אפקטיבי".

ארנון פרידמן, מנכ"ל חברת אשדר מקבוצת אשטרום, מצביע גם הוא על אלמנט אי הוודאות המתחדד דווקא בעקבות ההקלה: "כיוון שאי אפשר לפרסם בקשה ללא בקשה מפורטת להיתר, זה אומר תכנון של כל הבניין יחד עם ההקלות, קליטת הבקשה בוועדה, ורק אז ישנו הליך פרסום ההקלה, מה שאומר גם אפשרות להתנגדויות. כל זה מבלי שאף אחד יכול להבטיח שהבקשה בכלל תאושר. התשובה מגיעה רק אחרי זמן רב. זו בעיה.

"במציאות, מה שעושות החברות זה להתחיל בגישושים ראשונים מול גורמי הוועדה כדי להבין את עמדתה. לא תמיד מקבלים תשובות, וגם אם מקבלים, זו לא תשובת הוועדה הרשמית שיכולה בסופו של דבר להחליט גם בניגוד להחלטת הצוות המקצועי. אתה יכול למצוא את עצמך מבזבז הרבה זמן תכנון בלי לדעת מה יהיה. משום כך במקרים רבים מתחילים לבדוק מה קורה בסביבה, האם קבלנים אחרים שבונים באזור קיבלו, ואם רואים שהמגמה שלילית פשוט מוותרים מראש".

"לתת תמריץ לראשי הערים"

ושלא במפתיע, כמובן שהקבלנים ישמחו לתוספת נדיבה של שטחים ליחידת קרקע. "שבס זה לא פריבילגיה, זה צורך. ככל שיהפכו לחובה כן ייטב", אומר אליאב בן שמעון, מנכ"ל התאחדות בוני הארץ. "לא סתם ההקלה הזו עברה גלגולים והתפתחויות, יש הבנה שזה כלי חשוב. במסגרת 'שבס-כחלון' יכולות הרשויות גם לגבות היטלי השבחה מה שמהווה תמריץ ליישום, דבר שלא קיים בשבס הרגיל. הרבה פעמים הבעיות באישור השבס הרגיל נבעו מאי רצון של הרשות המקומית להוסיף דירות קטנות, בטח כשהן לא מקבלות על כך שום תמריץ.

"אבל גם עכשיו הבעיה היא שזה עדיין נתון לשיקול דעת של ראשי הערים. השבס היום הוא גם הכלי המרכזי ליצירת דירות קטנות ואני חושב שמבינים את זה גם בממשלה".

בן שמעון מתייחס לטענות שעולות לא פעם על כך שתוספת שבס מגדילה את הצפיפות מעל לרמה סבירה, וטוען שהצפיפות ברוב חלקי הארץ עדיין נמוכה מאוד: "בעולם מדברים על 40 יחידות לדונם, ובארץ יש מקומות עם הרבה פחות. גם עם שבס של 30% אנחנו עוד רחוקים מצפיפות מקסימלית. אולי גם במקרה של הקלות שבס רגילות המדינה צריכה לחשוב על תמרוץ לראשי הערים בצורה דומה להסכמי הגג למשל, אולי בתשתיות או במבני ציבור.

"כדי להבין עד כמה השבס הוא כלי מרכזי אפשר לקחת דוגמא ממכרז מחיר למשתכן בראשון לציון, שם התחייבו בעירייה לתת שבס מראש. אז היתה ודאות ולדעתי זה גם מה שהוביל לכך שהמכרז הצליח, נתן תשובה גם לבני מקום וגם משך יזמים וקבלנים רציניים, והכל עם החלטה אחת לתת שבס".

מה זה הקלת "שבס כחלון"?

שבס-כחלון היא הוראת שעה התקפה למשך ארבע שנים. היא נכנסה לתוקף ביום האחרון של שנת 2015 במסגרת תיקון לחוק התכנון והבנייה. את הצעת החוק יזם שר האוצר משה כחלון. על פי התיקון החדש, רשאית הוועדה המקומית לאשר בהליך של הקלה תוספת של 20% לשטח הבנייה הקבוע בתוכניות שאושרו, בהתקיים התנאים הקבועים בתיקון לחוק ובין היתר התנאים הבאים: המגרש נמצא בתחום רשות עירונית, מיועד למגורים בבניה רוויה וטרם החלה בניית הבניין; תוספת השטח מיועדת להוספת יחידות דיור בלבד; מחצית מיחידות הדיור שיתווספו יהיו בשטח הקטן מ-75 מ"ר ושטח היחידות האחרות לא יעלה על 120 מ"ר; הוכח לוועדה המקומית כי מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים, התשתיות והחניה נותנים מענה לצרכים הנובעים מהגדלת מספר יחידות הדיור.

נציין כי בתיקון מגבלות נוספות להחלתו, ובין היתר נקבע כי ההוראות הללו גוברות על הוראות בתוכנית שנכנסו לתוקפן לפני 1.1.2011 וקבעו כי סטייה מגובה הבניין או תוספת יחידות דיור מהווה סטייה ניכרת ולכן דורשות אישור הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה. עוד נקודה חשובה במסגרת התיקון לחוק היא שהקלה זו איננה חלה על פרויקטים במסגרת תמ"א 38.