"רשות ההגבלים של הלפרין היא הרשות לשמירה על המונופולים"

פרסום השימוע הציבורי למדיניותה של רשות ההגבלים העסקיים בנוגע להטלת קנסות על מונופולים בגין מחירים מופרזים - מעורר תגובות חריפות בשוק. "אני הייתי מציע שבמקום לקרוא לרשות 'הרשות להגבלים', יש לקרוא לה 'הרשות לשמירה על המונופולים', כי נראה שכך תופסת הממונה על ההגבלים, עו"ד מיכל הלפרין, את תפקידה - לשמור על המונופולים שלא יפריעו להם להמשיך ולעשוק את ציבור הצרכנים בישראל" - כך אומר ל"גלובס" עו"ד שחר בן-מאיר.

השבוע (ב') פרסמה הרשות גילוי דעת חדש המעמיד לשימוע ציבורי את המדיניות האמורה, ובין היתר מבקש לבחון אם המדיניות ברורה ומעניקה ודאות, ואם יש לצמצמה למקרים חריגים, במסגרתם המחיר המופרז מתווסף לפעולות אסורות נוספות שבהן נוקט המונופול כדי לדחוק את מתחריו מהשוק. מדובר בבחינה מחודשת של מדיניות שהייתה ה"בייבי" של הממונה הקודם, פרופ' דיויד גילה, והמשך ישיר למדיניותו המוכרזת, לפיה יש להילחם ביוקר המחיה בישראל. גילוי הדעת של גילה פורסם לפני שנתיים ובמסגרתו נקבע, כי הרשות תטיל עיצומים כספיים על מונופול שגבה מחיר מופרז, וזה יהיה חשוף גם לתביעות מצד כל מי שניזוק מהמחיר המופרז.

מדיניותו זו של גילה זכתה לביקורת חריפה מצד השוק, שגורמים בו טענו כי גילה מרחיב את סמכותו מעבר לסמכות המוקנית לו בחוק, וכן כי מדובר בכללים עמומים שיוצרים אי-ודאות. כך גם סברה עו"ד הלפרין, אז ראש מחלקת הגבלים עסקיים במשרד עוה"ד מיתר-ליקוורניק-גבע & לשם-ברנדווין, שאמרה אז בראיון ל"גלובס", כי "מדובר בפיקוח קצת אכזרי".

ואולם, גילה לא התרגש מהביקורת וקידם את גילוי הדעת, תוך שהוא משקיע בו משאבים. בשנתיים האחרונות היווה גילוי הדעת בסיס להליכים משפטיים שהוגשו נגד מונופולים, ובראשית החודש אף ניתנה על-ידי בית המשפט המחוזי החלטה ראשונה המאשרת ניהול תביעה ייצוגית בעילה של גביית מחיר מופרז. מדובר בהליך משפטי נגד תנובה, במסגרתו אושרה בקשה לניהול תביעה ייצוגית נגד החברה בטענה לגביית מחיר מופרז על קוטג' בשנים 2008-2011.

התובענה הוגשה לאחר שמחיר הקוטג' טיפס לכ-7 שקלים, עובדה שהולידה את "מחאת הקוטג'" בקיץ 2011. אחרי המחאה ירד מחיר הקוטג', וכעת הוא עומד על כ-6 שקלים בממוצע. לטענת התובע הייצוגי, אופיר נאור, תנובה ניצלה את כוחה המונופוליסטי בשוק מוצרי החלב בכלל, ובקטגוריית גבינת קוטג' בפרט, על-מנת להעלות מחירים.

"בעיה דחופה?"

השופטת אסתר שטמר קיבלה את הבקשה לנהל ייצוגית בעניין, תוך שהיא קובעת, כי "קיימת אפשרות סבירה שהשאלה אם תנובה ניצלה לרעה את כוחה המונופוליסטי בכך שגבתה בתקופה שבין מארס 2008 לבין יולי 2011 מחיר גבוה מ-6 שקלים לגביע קוטג', שהוא מחיר בלתי הוגן, תוכרע בתובענה לטובת הקבוצה (התובעת - א'ל"ו)".

לטענת עו"ד שחר בן-מאיר, המייצג את התובע הייצוגי בתביעה זו, הלפרין חותרת תחת החלטת בית המשפט. לדבריו, "לפני כ-20 שנה הייתה פרשת בראון-חברון בה עבריין (אז נאשם) ניסה להשפיע על זהות היועץ המשפטי לממשלה. המהלך של הלפרין לפגוע בעילה של מחיר מופרז הוא 'פרשת בראון-חברון' של העולם העסקי וראוי אולי לקרוא לה כעת פרשת הלפרין-תנובה".

לדבריו, פרסום השימוע מדגיש את ניגוד העניינים החריף בו מצויה הממונה החדשה, כמי שייצגה את המונופולים הגדולים בתפקידה הקודם במשרד פרטי מוביל. "הלפרין נכנסה לתפקידה לפני פחות מחודשים, והנה המהלך הראשון העקרוני שהיא בוחרת לעשות הוא - להקל על המונופולים שגובים מחירים מופרזים על מוצריהם; וזה מגיע ממי שייצגה עד לאחרונה את מירב המונופולים הגדולים בשוק, למשל תנובה. כלומר, לשיטתה הבעיה הכי דחופה שעליה לטפל כממונה חדשה על ההגבלים היא איך לאפשר למונופולים להמשיך לגבות מחיר מופרז", הוא אומר.

בן-מאיר טוען כי המשמעות היא כי המונופולים יחגגו, והצרכנים שוב יסבלו. "נהוג לקראת חג הפסח לקבל ולתת מתנות לחג. אכן הלפרין נתנה את המתנה הכי גדולה שאפשר לתת לקראת החג לחבריה המונופולים, עם הניסיון לבטל את גילוי הדעת. וזאת, על-חשבון הצרכנים, שבחג ימשיכו לשלם מחירים מופרזים".

עו"ד בן-מאיר אף פנה השבוע (ב') ליועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, בטענה כי הבחינה המחודשת של מדיניות "המחיר המופרז" מהווה הפרת הסכם ניגוד העניינים של הלפרין ועומד בניגוד לפסיקת בית המשפט. 

אל הביקורת מצטרף עו"ד נוסף שתמה איך בחרה הלפרין לעסוק דווקא בנושא זה. "מכל הדברים בעולם שהממונה הייתה צריכה לטפל בהם, זה היה הדבר הכי דחוף לממונה ברגע שנכנסה לתפקיד?", הוא אומר. "אני חושב שיש קורלציה בין תפקידה בשוק הפרטי, כמי שעסקה בהגנה על מונופולים, לבין הרצון לבטל את גילוי הדעת של גילה".

עורכי-דין רבים נוספים תוהים אם זוהי הרוח שתביא אתה הלפרין לרשות ההגבלים. עם זאת, עו"ד אלעד מן, היועץ המשפטי של עמותת הצלחה - התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת - דווקא לא מסכים עם המתקפות על הלפרין. "אין בן-אדם אחד ברשות שקובע מה יהיה. זה לא שהממונה נכנסת ומחליטה באופן ברוטלי שצריך להחזיר את הגלגל אחורה. זה מבוסס על עוד עמדות של לא מעט בעלי תפקידים ברשות". בין היתר, נזכיר, כי גם הכלכלן הראשי ברשות, ד"ר אסף אילת, הצהיר כי יש לערוך בחינה מחודשת ואולי אף לבטל את מדיניות המחיר המופרז, ואף הוא עומד מאחורי השימוע הציבורי שנערך.

מעבר לכך, אומר עו"ד מן, "הרצון למחשבה מחדש לא-יוצא דופן. זה נכון שהעיתוי יוצר אולי מראית עין של חוסר נוחות, אבל לפני שקובעים מסקנות נחרצות, צריך לתת לתהליך הבחינה מחדש להסתיים. ייתכן שבסופו של דבר הרשות תשתכנע שהמחיר המופרז הוא משהו שבליבת עשייתה. איני יודע מה יהיה בסוף התהליך, אבל לא ניתן להגיד שהממונה הלפרין היא היחידה שקובעת, וגם אם היא באה עם עמדה מסוימת לעניין הזה, זה לא תהליך של אדם אחד.

"זו סוגיה מורכבת מאוד, והבחינה מחדש לא מופרכת, אלא אם היינו רואים 'אקדח מעשן' או סיכוי ממשי לשיקול לא ענייני מצד הממונה, ושהכוונה לבטל היא לא על-בסיס טהור. אני לא ראיתי הוכחות שהלפרין באה עם אג'נדה מקובעת לעניין, הגם שיש לה דעה. צריך לבחון את זה בזהירות ולהביא את כל האפשרויות בחשבון".

"שאלות מורכבות"

בהודעת רשות ההגבלים באשר לשימוע הציבורי בנוגע למדיניות "המחיר המופרז", מתייחסת הממונה הלפרין לפסק-דין תנובה ולהליכים המוגשים לבתי המשפט בעניין המחיר המופרז: "העמדת גילוי הדעת לעיון ושימוע מחודשים אינה באה לחתור תחת פיתוח הדין על-ידי בתי משפט. גילוי הדעת עוסק במדיניות האכיפה של הרשות והאופן שבו היא אמורה לפרש את הדין".

עוד צוין בהודעה כי עיון בהחלטה בתובענה הייצוגית בעניין תנובה, מלמד כי בית המשפט הציף שורה ארוכה של שאלות פתוחות באשר לאופן חישוב התמחור המופרז והנושאים שאותם יש לקחת בחשבון בהקשר זה, ו"הגם שבשלב הדיון באישור התובענה כייצוגית לא מצא בית המשפט לנכון להכריע בכל השאלות הכלכליות שהונחו בפניו, יש בריבוי השאלות ובמורכבותן כדי ללמד עד כמה קיים קושי בביסוס השאלה העובדתית בדבר מחיר מופרז על נסיבותיו הספציפיות של מקרה".

מהרשות נמסר בתגובה: "מעורבותה של הממונה בנושא נעשתה לאחר התייעצות עם משרד המשפטים ועל דעתו".

העמדה החדשה: "האם ראוי שרשות ההגבלים תתמקד בפיקוח על מחירים"

לא ברור היום מה השתנה במשק בעת האחרונה, שהוביל לפרסום השימוע הציבורי למדיניות "המחיר המופרז". רשות ההגבלים מסבירה את הנחיצות בקיומו של השימוע בכך, ש"מסמך המדיניות שפורסם לפני כשנתיים על-ידי הרשות, עורר ויכוח ציבורי רב והעלה שאלות רבות הן בנוגע לעצם הגדרת המחיר המופרז כהפרה של החוק, והן בנוגע ליכולת לאכוף באופן אפקטיבי את האיסור".

הרשות מבהירה עוד כי השאלה העקרונית העיקרית שהתעוררה בעקבות מסמך המדיניות, היא - האם ראוי שרשות ההגבלים תתמקד בפיקוח על מחירים שאותם גובים מונופולים, או האם עליה להתמקד במבנה השוק וביצירת תנאים לתחרות: הורדת חסמים, פעולה נגד מונופולים שדוחקים את מתחריהם, ועידוד כניסתם של מתחרים לשווקים שבהם קיים מונופול.

סוגיה מרכזית נוספת שעלתה לדיון בעקבות מדיניות "המחיר המופרז", היא הוודאות הרגולטורית שיש לחברות בבואן לתמחר את המוצרים שלהן. לטענת רשות ההגבלים, הנוהל שיושם בשנתיים האחרונות, יצר חוסר ודאות במשק. בהודעת הרשות נכתב כי "בעוד שבמשטר של פיקוח מחירים (שמוחל לרוב על מוצרי יסוד באופן נקודתי) בעל עסק יודע מראש מה הוא המחיר המפוקח, ואם הוא עובר על החוק, הרי שבמסגרת המדיניות שהציגה הרשות, בחינת חוקיות המחיר תהיה בדיעבד - ללא יכולת של בעל עסק לדעת בוודאות בזמן אמת אם אכן מחיר שקבע עבור מוצר מופרז או לאו".

בנוסף לסוגיות העקרוניות, נטען, כי במסגרת ניסיונות הרשות ליישם את המדיניות מאז אפריל 2014, עלו מספר קשיים מעשיים ביישום הכללים, ובין הקשיים שאיתם התמודדה הרשות התעורר הקושי לקבוע קו גבול ברור למחיר הוגן, הקושי לייצר ניתוח כלכלי של רווחיות תפעולית בנוגע למוצר מסוים (בניגוד לרווחיות של חברה), והבעייתיות המובנית בהשוואת מחירים ביחס לאזורים גיאוגרפיים שונים.

לטענת הרשות, מעת פרסום גילוי-הדעת השקיעה הרשות משאבים ומאמצים משמעותיים לצורך יישומו, אולם הם נתקלו בקשיים ובסופו של יום, חרף המאמצים שהושקעו, לא ננקטו צעדי אכיפה בפועל נגד אף גורם. לכן, צוין בהודעת הרשות, רשות ההגבלים מעמידה לשימוע ציבורי את מסמך המדיניות, ובין היתר בוחנת את השאלות הבאות: האם המדיניות ברורה ומעניקה ודאות; האם הקביעה כי מונופול שמרוויח יותר מ-20% על המוצר עלול לעבור על החוק (קביעה המכונה הגנת "נמל המבטחים" במסמך של גילה), מפורשת בטעות כרף שגביית מחיר החורג ממנו מהווה הפרה של החוק באופן ודאי; והאם יש לצמצם את המדיניות לאותם מקרים חריגים, שבמסגרתם המחיר המופרז מתווסף לפעולות אסורות נוספות, שבהן נוקט המונופול כדי לדחוק את מתחריו מהשוק.

הרשות מזמינה את הציבור להעיר את הערותיו למדיניות המחיר המופרז בחודשיים הקרובים; ולאחר מכן ייבחנו כל העמדות, ותתקבל החלטה אם לשנות את המדיניות או אף לבטלה.