"הרפורמה הפנסיונית של סלינגר תפגע בחסכונות העמיתים"

המאבק בין חברות הביטוח לבין דורית סלינגר, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר, סביב הרפורמות בתחום הביטוח שהיא מנסה לקדם, עולה מדרגה ומגיע לבג"ץ. "התאחדות חברות לביטוח חיים" עתרה למתן צו נגד החוזר של סלינגר בנוגע ל"הוראות לעניין בחירת קופת גמל".

העתירה הוגשה על רקע רפורמה רחבת היקף שביצעה סלינגר בחודשיים האחרונים בתחום החיסכון הפנסיוני, האמורה לשנות מן היסוד את האופן שבו נקלטים עמיתי בקופות גמל. זאת, באמצעות הקמת המוסד החדש של "קרן ברירת מחדל לאומית", שנבחרת על-ידי המדינה.

בחוזר שמותקף בעתירה, ביקשה סלינגר להסדיר שני עניינים קשורים: (1) יצירה של מוסד חדש - "קרן ברירת המחדל הלאומית" - קרן שבה יופקדו כספי כל העובדים שלא בחרו בעצמם קופת גמל ושהמעסיק שלהם לא בחר עבורם קופת ברירת מחדל, וכן קביעת הכללים לבחירתה והתנהלותה. (2) קביעת כללים בנוגע לאופן בחירת קופת ברירת מחדל על-ידי מעסיק או ארגון עובדים הרוצה לבחור עבור עובדיו (שלא בחרו בעצמם) קופת ברירת מחדל באמצעות חיובו בקיום מכרז שכלליו הוגדרו בחוזר.

באמצעות עוה"ד אלקס הרטמן, גיא ורטהים ונועם זמיר, ממשרד ש. הורוביץ ושות', נטען בעתירה כי לרפורמה יש השפעה מרחיקת לכת על כלל העובדים, המעסיקים, ארגוני העובדים, הגופים המוסדיים והמתווכים הפנסיוניים, ועל מבנה שוק קופות הגמל בישראל כולו. לדבריהם, הרפורמה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, והיא פוגעת פגיעה קשה ובלתי מידתית בזכות הקניין, בחופש החוזים ובחופש העיסוק של הגופים המוסדיים, כמו גם של המעסיקים והעובדים. "הרפורמה מהווה 'רעידת אדמה' בתחום הביטוח הפנסיוני, המשנה מהיסוד את המצב המשפטי ששרר במשך שנים רבות עד לערב הוצאת החוזר, שלצד ההשפעות המיידיות שלה, שחלקן כבר מורגשות היטב בענף, קיים עדיין חוסר ודאות עצום באשר להשלכותיה", נטען.

עוד נטען כי "הסדר מהותי, תקדימי ומורכב מעין זה בתחום החיסכון הפנסיוני, שיש בו קביעה של מדיניות כללית, חייב להיעשות בחקיקה ראשית. למרות זאת, הממונה בחרה לעגנו במסגרת של חוזר, ללא כל סמכות בדין, וללא קיומו של דיון ציבורי ויסודי, חרף הודעת ועדת הכספים על התנגדותה לביצוע מהלך כזה שלא בחקיקה".

העותרים מסבירים כי בשונה מהמצב כיום, שבו מעסיקים רשאים לבחור - ובוחרים - בצורה פשוטה קופת ברירת מחדל לעובדיהם שלא בחרו בעצמם בקופת גמל, החוזר דורש מהם לצורך כך לקיים הליך תחרותי תובעני וקשיח ומנתב את המעסיקים למוסד חדש שמוקם בחוזר: קרן ברירת מחדל לאומית, אליה יצורפו כל העובדים במשק שלא בחרו בעצמם בקופת גמל. על אף שהקמתו של מוסד תקדימי זה כרוכה כמובן באי-ודאות רבה, כבר עתה ברור, כי הקמת קרן ברירת המחדל הלאומית, שתיבחר רק על בסיס שיעור דמי הניהול שתציע (שכפוף גם לרף העליון שקבעה הממונה), צפויה לגרום להורדת מחירים תלולה ולא כלכלית בשוק כולו עם השפעות שליליות על יציבות הגופים המוסדיים ואיכות השירות והניהול שלהם", נטען בעתירה.

לדברי העותרים, ההשפעה השלילית צפויה להיות גם על גובה התשואה, ולכן גם לפגיעה בחסכונות העמיתים. לטענתם הרפורמה "עלולה לגרום להתחזקות בלתי פרופורציונאלית של שתי קרנות על חשבון היתר; עלולה להביא משתתפים להציע דמי ניהול נמוכים מאוד, שיגרמו לכשלים בניהול הקרנות הלאומיות הנבחרות; וכן להעלאה חדה של דמי הניהול לאחר תום התקופה שבה הן מחויבות לאותם מחירים". עוד נטען כי "להוצאת החוזר נלווה הליך מהיר וחפוז - במסגרתו הוקצה להתאחדות, וליתר הגורמים המעורבים, פרק זמן קצר ביותר למסירת הערותיהם, ואף נדחתה בקשת ההתאחדות לקבל את המידע והמסמכים שעל בסיסם התקבלה הרפורמה. גם פניות של ועדת הכספים לממונה - לפני ולאחר הוצאת החוזר - לדחות את מועד תחילת הרפורמה לצורך קיום דיון מעמיק נדחו, כאשר בסמוך להגשת עתירה זו פרסמה הממונה את המסמך הנלווה, בו נקבעו לוחות זמנים קצרים ודוחקים לשם השלמת הרפורמה".

"תשתית פגומה"

לפי העתירה, כבר ביולי 2015 ביקש משרד האוצר, במסגרת הצעת חוק ההסדרים, להסמיך את הממונה להקים קרן ברירת מחדל לאומית. ואולם, נוכח חשיבות הנושא והשלכותיו מרחיקות הלכת הוחלט להעביר את הרפורמה למסלול של חקיקה "רגילה", שתאפשר דיון יסודי ומעמיק בנושא. "למרות זאת, כאמור, מצאה הממונה להקים קרן ברירת מחדל לאומית בדרך של חוזר בלבד, ואף קבעה מגבלות מרחיקות לכת על מעסיקים החפצים לקבוע קרן ברירת מחדל עבור עובדיהם", נטען.

בעתירה נטען כי חרף השלכותיו מרחיקות הלכת של החוזר, לא מצאה הממונה לספק להתאחדות אפילו נתון או מסמך אחד, כדי לאפשר לה לממש את זכות הטיעון בנוגע לרפורמה. בכך, לפי ההלכה הפסוקה, הופרה זכות הטיעון. "החוזר גם הוצא, לכל הפחות, על בסיס תשתית עובדתית מקצועית חלקית וחסרה. לא הוצגה כל תשתית המעידה על עריכת ניתוח מתאים לגבי שאלת עצם קיומם של כשלי שוק (העומדים, כביכול, בבסיס הרפורמה); לגבי השפעת החוזר על הגופים המוסדיים כולם, ובפרט, הגופים שלא יזכו בהליך בחירת קרן ברירת המחדל ועלולים להתחסל; לגבי אופן פעולת קרנות ברירת המחדל שיזכו ביום לאחר היבחרן; לגבי הקריטריונים שנבחרו והמשקל שיש לייחס לכל אחד מהם; ולגבי השפעת הרפורמה על מוצרים תחליפיים לקרנות הפנסיה, דוגמת קופות הגמל לחיסכון וביטוחי המנהלים", נטען בעתירה.