צמרת האוצר: ניישר קו עם ההחלטה הפוליטית על תקציב דו-שנתי

צמרת משרד האוצר נערכת ליישר קו עם ההחלטה המסתמנת על תקציב דו-שנתי, למרות הסתייגויותיה המקצועיות. גם הממונה על התקציבים אמיר לוי, שהודיע בפומבי על התנגדותו העקרונית לתקציב דו-שנתי, אינו צפוי לנסות למנוע את המהלך ובוודאי שלא להתפטר, כפי שהציעו גורמים במערכת הפוליטית.

לקריאות להתנגד לתקציב כזה, שנשמעו מכיוונו של מנהיג סיעת יש עתיד ח"כ יאיר לפיד, הצטרף היום גם יו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת ח"כ איתן כבל, שקרא לשר האוצר משה כחלון לסרב לדרישת ראש הממשלה בנימין נתניהו.

כחלון עצמו אמר בכמה הזדמנויות כי תקציב דו-שנתי אינו ערובה ליציבות פוליטית, אך למרות זאת, גם הוא אינו שש לעימות מול נתניהו. במערכת הפוליטית מעריכים שהאינטרס העליון של כחלון הוא להמתין להבשלת פירות המהלכים שיזם בשוק הדיור והבנקאות - כדי שיוכל להציג הישגים בפני הבוחר. נכון להיום התוצאות עדיין רחוקות בשני התחומים.

הנהלת האוצר טרם התכנסה לדון בהנהגת תקציב דו-שנתי משום שעדיין לא התקבלה החלטה על כך בדרג הפוליטי, אבל הרעיון שמתגבש בצמרת האוצר הוא לדרוש הכנסת מנגנוני איזון תקציביים שיופעלו לקראת שנת 2018 וימנעו מראש היווצרותן של סטיות משמעותיות מיעדי המדיניות התקציבית - כפי שאירע בתקציב 2012.

באוצר מודים שברמה המקצועית אין ספק שיכולת החיזוי של הממשלה בתקציב דו-שנתי נמוכה יותר, דבר החושף את המדינה לרמות סיכון גבוהות יותר של עמידה ביעדי התקציב בשנת 2018. עיקר הבעיה היא בצד ההכנסות משום שלמדינה יש יכולת מוגבלת לצפות את הכנסותיה, שתלויות במצב המשק והכלכלה העולמית.

החשש הגדול באוצר הוא מפני בור בהכנסות המדינה בדומה לזה שנוצר בתקציב 2012, שהוביל לגירעון כפול מהצפוי ואיים למוטט את הישגי המדיניות התקציבית בהורדת יחס החוב - וכך להביא להורדת דירוג של ישראל בסוכנויות האשראי. משבר הגירעון ב-2012 נפתר לבסוף רק בעקבות מהלכים קיצוניים של קיצוצים רוחביים והעלאות מסים.

כלקח מטראומת 2012 שוקלים באוצר לקבוע נקודות בקרה ואיזון בספטמבר או באוגוסט 2017 שבהן יופעלו מנגנוני איזון אוטומטיים אם יתברר שמתפתחת סטייה מיעדי התקציב וממתווה הגירעון היורד. לכן אם יוחלט על תקציב דו-שנתי צפויה הנהלת האוצר תדון בהכנסת "מנגנוני איזון" לחוק התקציב - שיאושרו מראש על ידי הכנסת כחלק מאישור התקציב הדו-שנתי. הרעיון הוא ליצור "בנק אמצעים", שמתוכו יוכל האוצר לבחור צעדים לאיזון התקציב. בצד ההוצאות מדובר בין היתר בקיצוץ רוחבי, העברת הוצאות משנה לשנה והכנסת שינויים לתקציבי משרדים ספציפיים. בצד ההכנסות מדובר בהעלאת מסים, ובצעדי העמקת הגבייה. יצוין כי חלק ניכר מצעדים אלה אינם מחייבים ממילא אישור של הכנסת ושר האוצר מוסמך לבצע אותם במהלך שנת התקציב.

"רעיון לא טוב בעיתוי גרוע"

בעוד הצמרת הכלכלית בירושלים, בראשות נגידת בנק ישראל, נמנעת מנקיטת עמדה, מעוררת יוזמת התקציב הדו-שנתי ביקורת נוקבת מצד כלכלנים בכירים מחוץ למגזר הממשלתי. "זה רעיון לא טוב שבא בעיתוי גרוע", אומר פרופ' רפי מלניק, לשעבר ראש חטיבת המחקר בבנק ישראל וכיום חוקר במכון אהרון למדיניות חברתית כלכלית במרכז הבינתחומי.

מלניק מונה שלושה נימוקים לעמדתו. "קודם כול, אין אף כלכלן רציני בעולם שתומך בתקציב הדו-שנתי. שנית, הניסיון שלנו, שאולי כבר נשכח, מראה שברגע שאתה מתחיל לגייס את המדיניות התקציבית לטובת צרכים פוליטיים - זה מרשם בטוח למשבר עתידי. הדוגמה הבולטת ביותר היא כמובן התנהלות ממשלת בגין-ארידור בתחילת שנות ה-80, עם צעדים כמו הורדת המיסוי שגרמו בסופו של דבר להיפר-אינפלציה".

- והנימוק השלישי?

"מה שמאפיין היום את העולם וכתוצאה מכך את ישראל הוא אי-ודאות קיצונית. זה מגביל מאוד את היכולת שלנו לחזות מה יקרה לתוצר וכתוצאה מכך להכנסות ממיסוי איך יתפתח הגירעון - שזה הכלי הבסיסי למדיניות הממשלה, ואני עוד לא מדבר על שערי חליפין ואינפלציה.

"בעידן שבו אנו חיים, המצרך הנדיר ביותר זה הגמישות להגיב להתפתחויות בלתי צפויות בזמן אמת בלי תהליכים של כנסת, שינוי חקיקה בלי דיונים בממשלה. אנחנו חייבים את הגמישות הזאת כי בלעדיה אנחנו יכולים להיכנס לברוך ברמה הלאומית.

- למה למשל אתה מתכוון?

"משבר בסין, הרעה נוספת באירופה, משבר בגוש האירו, התחלת תהליך של העלאת ריבית בארה"ב אחרי עשור של ריבית אפס שצפויה לחולל טלטלות עמוקות בתיקים הפיננסיים בעולם".

- אבל איך זה קשור לתקציב המדינה?

"זה מאוד קשור, כי המדיניות המוניטרית מיצתה את עצמה. אנחנו נמצאים בסביבה של ריבית אפס. ההשפעה של הורדת ריבית נוספת מוגבלת ביותר ומאוד שלילית. לכן הבנק המרכזי לא יוכל להגיב בעוצמה הנדרשת להתפתחות שלילית והתפקיד של מדיניות פיסקאלית הופך הרבה יותר מרכזי מאשר בתנאים רגילים. אנחנו לא צריכים להמציא את הגלגל. מעבר לכך צריך לזכור שגם במסגרת של תקציב חד-שנתי אפשר להתמודד עם סוגיות שדורשות פרספקטיבה ארוכת טווח כמו שזה נעשה לאחרונה בתקציב הביטחון, וגם בתחום התשתיות אפשר לדעתי לתת אותו פתרון".