איחוד הרשויות המקומית בארץ: לא בדיוק מה שחשבתם

בשלהי 1949, כשנה לערך אחר קום המדינה, הוחלט על האיחוד הראשון של המדינה החדשה. וב-1 בינואר 1950 בוצע האיחוד בפועל. מאז, תל אביב מתאמצת לשמר את הדבק עם האחות יפו. פעולות רבות, פיזיות, תרבותיות ואחרות, קידמו את המיתוג המאוחד, אולם בפועל, כולם מדברים על תל אביב, (או TLV) ופערי ההשקעה, כולל בשנים האחרונות, עדיין לרעתה של יפו.

המקרה של תל אביב הוא הראשון (אם לא מביאים בחשבון את האיחודים של טרום המדינה דוגמת איחוד פתח תקוה ובנותיה- עין גנים, פג'ה (עמישב), מחנה יהודה וכפר אברהם), אולם משבר הזהות והפערים החברתיים בין הישובים ש"התחתנו" אלו עם אלו, עדיין חי ובועט.

סקירה מהירה של היישובים שבוצע בהם איחוד, מראה תמונה מורכבת. מתוך 257 רשויות מקומיות, לא מעטות הופיעו בעבר ברשימות האיחוד (והחלוקה מחדש). מאז קום המדינה בוצעו כ-40 פעולות של איחוד וחלוקה, שבהן היו מעורבים קרוב ל-100 יישובים. למעט תל אביב-יפו ומעלות-תרשיחא (ארבע שנים אחרי תל אביב-יפו) מרבית האיחודים עד לאמצע שנות ה-80 היו של מועצות אזוריות ו/או של יישובים קטנים ששרדו בתוך המרקם הבנוי של הערים שלצדם (דוגמת נחלת יהודה וראשון לציון). מרבית האיחודים נועדו להסדיר אנומליות שונות ונעשו ללא רעש גדול, לפי "דין התנועה".

באמצע שנות ה-80 חל שינוי מגמה, ואת מרבית האיחודים ספגו רשויות ערביות. המטרה היתה לשפר את היכולות הכלכליות ואת יכולות הניהול המקומיות, אולם הלכה למעשה האיחודים נראו כאקטים פוליטיים, וככאלו, זכו להתנגדות וחלק הארי בוטלו מאותן סיבות בדיוק.

בשנת 2003 הוביל שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, תוכנית להעמיד את המדינה על 150 רשויות מקומיות בלבד. אבל התוכנית צומצמה ל-11 איחודים - ארבעה של רשויות ערביות ושבעה של רשויות יהודיות, ובלחץ פוליטי ניכר בוטלו האיחודים הערביים ונותרו רק היישובים היהודיים: צורן וקדימה, בנימינה וגבעת עדה, יהוד ונווה מונסון, מודיעין ומכבים-רעות, כוכב יאיר וצור יגאל, וסביון וגני יהודה.

בשנת 2008, ביוזמת שר הפנים דאז, מאיר שטרית, תוכננה תוכנית איחוד משמעותית שהיתה אמורה לאחד את הזוגות הבאים: רמת גן עם גבעתיים, בת ים עם חולון, רחובות עם נס ציונה, רמלה עם לוד, קריית ביאליק עם קריית מוצקין, כפר סבא עם הוד השרון, קרית חיים עם קרית ים, הרצליה עם רמת השרון וכפר שמריהו, אור יהודה ויהוד עם סביון, מעלות עם כפר ורדים.

אולם גם תוכנית זו נגנזה עוד בטרם יבש עליה הדיו, וכך נותרו האיחודים של 2003 כיוזמות הדגל. (למעט הקמת מועצה אזורית עמק המעיינות ב-2006) של רעיון איחוד הרשויות.

שום שיפור משמעותי

האם שבעת האיחודים שכן הוצבעו היו הצלחה? לא ממש, האם נכשלו? לא ברור.

מה שבטוח הוא שברשויות שנותרו מאוחדות, כפי שהראה דו"ח של מחלקת המחקר של הכנסת ב-2013, לא ניכר שיפור כלכלי או ניהולי לאור האיחוד - הן ביחס למצב הקודם והן ביחס לרשויות אחרות.

האיחודים נותרו קוסמטיים (למעט פיטורי עובדים שבעבורם האיחודים הינם הכל חוץ מקוסמטיים). השמות המקוריים נותרו כפי שהיו. מכבים ורעות, אמנם אוחדו עם מודיעין, אבל נותרו מנותקות, עם טענות על ירידה באיכות החיים, החינוך והתחזוקה. האיחוד בין סביון לגני יהודה הותיר תחושות (נכונות או לא) של קיפוח לאור פערי ההכנסות (לפי דו"ח המחקר של מ.מ.מ.), יהוד ונווה מונסון אוחדו, אבל לפי תנאים שאפשרו אוטונומיה לכל אחת מהישובים.

חלק מהיישובים הערביים, שאוחדו לאור גודלם והמצב הסוציו אקונומי בהם, אמנם נותרו מאוחדים, אולם לאור הטופוגרפיה, תרבות החמולות והיעדר המשאבים לאורך זמן, נותרו מרביתם מאוחדים רק על הנייר ועם בעיות שרק צמחו לאור היעדר הטיפול המתמשך.

לא בטוח שאפשר לקרוא לזה כישלון, אבל אילו היתה זו תעודה בבית ספר, יש להניח של"עבר" היה מתווסף "...אבל לא בבית ספרנו".

אף אחד מהאיחודים אינו משמעותי - לא בכמות ולא באיכות. לשם השוואה כמותית, ב-1977 אוחדו בבלגיה 2,359 רשויות ל-596 רשויות חדשות, בדנמרק, בין השנים 1970 ל-2007, 1,098 רשויות הפכו ל-98 רשויות בלבד, ואפילו יוון הים תיכונית הפכה ב-2011, 1,033 רשויות מקומיות ל-325 רשויות בלבד. מרבית האיחודים שנעשו בעבר היו ביוזמה או בעידוד נלהב של האוצר, לאור הפוטנציאל לצמצם או לייעל, אולם הלכה למעשה - החיסכון מהאיחוד הסתכם במכירה של מבנה קטן ופיטור של כמה עשרות עובדים (שנקלטו לאחר מכן, יש להניח, ברשויות אחרות), לעומת חיסכון תפעולי משמעותי לו היו מאחדים רשויות גדולות יותר, או לחלופין היו מחברים בין רשויות חלשות מאוד לרשויות חזקות, וכך מנצלות את היכולת של החזק על מנת להניף קדימה את החלשה מבין השניים.

למה זה לא קרה? מכמה סיבות: ראשית, במרבית השנים השליטה במשרד הפנים היתה בידי שותפות קואליציוניות שלא היה להן אינטרס לוותר על הכוח הישיר על מצביעים פוטנציאליים (ולראיה הניסיונות המשמעותיים הבודדים, היו בתקופות שהכוחות המניעים (שר אוצר נתניהו ושר הפנים שטרית) היו ממפלגת השלטון, ואפילו הם כשלו ביישום לאור הלחצים מבית ומבחוץ. יתר על כן, לאור האמור, לאורך השנים יש יותר פיצולי רשויות ו/או מתן סמכויות עירוניות חדשות, מאשר איחודים.הסיבה השנייה היא חוסר האמון המשווע בין השלטון המקומי למרכזי, וכתוצאה מכך, חוסר האמון של הרשויות עצמן ביכולת שלהן ושל השותפות החדשות, להניע את הייעול והשינוי הנדרשים.

מרבית הרשויות שנשאלו על ידי מחלקת המחקר של הכנסת, בנוגע לניסיון שלהם באיחוד, הביעו תרעומת על כך שהמשאבים שקיבלו מן המדינה לטובת האיחודים היו מצומצמים משמעותית מההבטחות שקיבלו ערב האיחוד.

בלי הרפתקאות פוליטיות

לאור העובדה שאין הצלחות גלובליות אמיתיות באיחודי רשויות (מרבית האיחודים שהצגתי לעיל, היו בעיקר של יישובים קטנים מאוד בפריפריה העירונית והכפרית), כדאי אולי לווסת את "שריר האיחוד" לחיזוק המטרופולינים, האיגודים התפעוליים הרב-רשותיות והאשכולות הכלכליים.

האחדה כלכלית ביסודה תספק לרשויות יכולת תחרותית מול ספקים, מול נותני שירותים וגם מול הממשלה, בלי להיגרר להרפתקאות פוליטיות. ניהול מעין זה איננו איחוד דה-פקטו, אלא הסכם שותפות שמבוסס על כלכליות ויעילות, ועל כן יממן את עצמו ויפסיק להתקיים מעצמו אם ייכשל.

האם איחוד של ראשון לציון ובת ים או של תל אביב ובת ים עונה לקריטריונים הללו? לא, אבל אם האיחוד לא יהיה מלא ופורמלי - אלא הסכם כלכלי ומשפטי שיאפשר לנצל את הגודל - אז יש סיכוי משמעותי שזה יצליח.

*** הכותב הוא אדריכל ומתכנן ערים, לשעבר מנהל אגף בכיר לבניה במשרד הפנים ומנכ"ל SUITS. - אסטרטגיות וטכנולוגיות לעירוניות חכמה