פס"ד דרמטי בנדל"ן: העליון שם קץ לישראבלוף בהיטלי השבחה

פסק דין של בית המשפט העליון, שניתן בשבוע שעבר, עשוי לשנות את המציאות בכל הקשור לתשלום היטלי השבחה לרשויות המקומיות.

היטלי ההשבחה הם החמצן של הרשויות המקומיות, והכול מסכימים על כך שהם מוצדקים ומבטאים צדק חלוקתי, משום שבעל הזכויות בקרקע, כמי שנהנה מהשבחתה, צריך לשתף את הציבור בחלק מההתעשרות שזכה לה בזכות רשויות התכנון. עם זאת, השאלה באיזה שלב יש לשלם את היטל ההשבחה נמצאת במחלוקת משפטית זה שנים רבות.

במכרזי קרקעות של המדינה, חוזה הפיתוח מחייב את היזם להשלים את שלבי בניית הפרויקט עד למועדים מסוימים וקבועים מראש, ורק לאחר מכן יקבל את חוזה החכירה הקבוע, חכירה לדורות שמשמעותה קניין מלא.

ב"הלכת קנית", פסק דין שנחשב לעקרוני בעניין זה (ברע"א 85/88), שניתן בעניין קניון איילון של היזם המנוח דוד עזריאלי, נפסק כי בתקופת הסכם הפיתוח יזם אינו "בעלים" או "חוכר לדורות", ולכן הוא אינו הנישום בהיטל השבחה, ולא עליו לשלם אותו אלא רמ"י. וכיוון שרמ"י פטורה מהיטל השבחה של 50% מעליית הערך של הקרקע, נאלצו הרשויות המקומיות "להסתפק" ב-12% מהתמורות בגין הקרקע, ששולמו להן בידי רמ"י כחלף היטל השבחה.

אולם גם רמ"י וגם הרשויות המקומיות כשלו לחלוטין ולא הצליחו לחייב את היזמים לעמוד בתנאים של הסכמי הפיתוח, אך לא לקחו בחזרה את הקרקע למי שלא עמד בזמנים. כך, לכאורה, נהגו כלפיהם כאילו הם בעלי זכות קניינית מלאה, ולא בעלי זכות קניינית חלקית יותר - ולמרות זאת לא התבקשו לשלם את מלוא היטלי ההשבחה. מי שנפגע מכך היו הרשויות המקומיות.

כדי לתקן את העיוות הזה ביטלו בשבוע שעבר שופטי בית המשפט העליון, דפנה ברק-ארז, יורם דנציגר ואורי שוהם, את הלכת קנית, בפסק דין עקרוני שניתן בשני ערעורים שהוגשו בעניין היטל השבחה (ע"א 7084/13 ובר"ם 468/14).

השינוי בהסכמים ובמעמד היזם

נוסף לעצימת עיניים מול אי-קיום של הסכמי פיתוח, השינוי הפורמלי העיקרי שחל בהסכמי הפיתוח ובנהלים של רמ"י נבע מהחלטה 1424 של מועצת מקרקעי ישראל, "ביטול עסקאות ומתן ארכות לביצוען", מיום 29.6.2015.

בהחלטה זו נקבע כי "כאשר ניתנת ליזם ארכה לביצוע חוזה פיתוח, ייחתם עמו חוזה חכירה ללא קשר למצב הפיתוח של המקרקעין. יזם שחויב בהיטל השבחה בגין תוכנית משביחה בנוסף לדמי חכירה מהוונים של 91% מאותה השבחה, יהיה זכאי להחזר של היטל ההשבחה מרמ"י".

שינוי זה הוביל למסקנה של שופטי בית המשפט העליון, כי מעמדו של יזם הוא כמעט כמעמדו של חוכר לדורות, ועל כן הוא הנישום הראוי בהיטל השבחה בגין תוכנית שקיבלה תוקף לאחר חתימת הסכם הפיתוח. יזם כזה ייחשב גם כ"חוכר לדורות" לצורך תשלום "דמי היתר" של 31% לרמ"י ולא של 91%. 

"פסיקה לא עקבית"

עו"ד ד"ר הנריק רוסטוביץ, מחבר הספר "היטל השבחה", אומר: "רק לעתים נדירות משנה בית המשפט העליון פסק דין קודם שיצא מלפניו, ובמקרה זה היה ראוי לשנותו. גם רמ"י הגיעה למסקנה כי אבד הכלח על הסכם הפיתוח".

אוהד דנוס, יו"ר לשכת שמאי מקרקעין בישראל, אומר: "לאחר 27 שנים החליט בית המשפט העליון לעדכן את הלכתו, כשכל הנוגעים בדבר ידעו, כבר במועד קבלת ההלכה, שכל משמעותה הינה העברת תקבולים מהשלטון המקומי העני והחלש, בעיקר בפריפריה, לשלטון המרכזי החזק ממילא.

"3 תובנות בעניין זה: ראשית, ראוי לשבח את שופטי בג"ץ על פסק הדין המקצועי, המקיף והמנומק שהוציאו תחת ידם. השופטים, אשר העדיפו את הדין המהותי על זה הדווקני, כראוי בדיני מסים, הוכיחו כי אין הם מנותקים מהמתרחש במציאות ומההתפתחויות והתמורות שחלו למן הקביעה בעניין 'קנית'.

"שנית, חשוב להבין כי בעוול שנגרם למיליוני תושבי הרשויות המקומיות ב-27 שנות יישום ההלכה, יש להאשים את המדינה, שידעה, עוד בעת קבלת ההלכה, כי אין בכוונתה להחזיר לחזקתה קרקעות מיזמים שאינם עומדים בהתחייבותם, אך השארתם במעמד של בעלי חוזה פיתוח תאפשר לה להמשיך ולגבות מהם את מלוא ההשבחות, במקום שכסף זה יגיע לרשויות המקומיות.

"10 שנים לקח למינהל מקרקעי ישראל לבטל את דו-השלביות המלאכותית בהקצאת הקרקע (חוזה פיתוח ולאחריו חוזה חכירה). אך גם לאחר השינוי, חתם עם יזמים 'חוזי פיתוח מהוונים', שכל תכליתם, כך נדמה, הייתה לאפשר ליזמים לתכנן ולהשביח, מתוך ידיעה שכל תקבול השבחה נוסף יגיע לקופת המדינה.

"ושלישית, ברור כי המרוויחות הגדולות מביטול ההלכה הן הרשויות המקומיות, בעיקר אלה הפריפריאליות, שבהן רובן המכריע של הקרקעות בבעלות מדינה. ניתן לטעון בוודאות שהלכת 'קנית' אף גרמה לעצירת פיתוח מסוימת, כשלא אפשרה לרשות המקומית ליהנות מכל תמריץ לאישור תוספות בנייה בתחומה. על כן ראוי לברך את שופטי בג"ץ פעם נוספת.

"פסיקתם ההוגנת וההגיונית שמה קץ לישראבלוף, תאפשר לכל השותפים בעשייה בענף הבנייה ודאות ויעילות, לא תפגע בכיסם של היזמים (מעתה ישלמו 50% מההשבחה לרשות המקומית ועוד 31% לרשות מקרקעי ישראל במקום 91% לרמ"י, כפי שהיה נהוג עד כה) ותתמרץ את הרשויות המקומיות לעודד הרחבת הבנייה בתחומן".

"רמ"י תדרוש השבה מיידית"

יעקב קוינט, היועץ המשפטי של רמ"י, אומר: "למרות שבשנים האחרונות צומצם כמעט באופן מוחלט השימוש בחוזי פיתוח, כחלק מהתמורות שחלו מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 1 שהתקבלה בשנת 1965, עדיין ישנם חוזים ישנים שמוארכים מעת לעת. פסק דינה של כבוד השופטת דפנה ברק-ארז משקף בצורה נכונה את מצבו של יזם בתקופת פיתוח.

"כפי שכבר נקבע בהחלטה 1424 נערכת התחשבנות עם מי ששילם היטל השבחה. יחד עם זאת, ראוי לציין בהקשר זה כי בהתאם למדיניות שר האוצר ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל, מר משה כחלון, הרשות מתכוונת לדרוש השלמה מיידית של הבנייה בחוזים אלה, וככל שהדבר לא יתבצע, הרשות תדרוש השבה מיידית של הקרקעות, על-מנת שהן תשווקנה מחדש על-ידה".

פסק הדין: תכלית הצדק החלוקתי

הנה עיקרי פסק הדין כפי שכתבה השופטת דפנה ברק-ארז: בית משפט פסק בעבר כי מועד "מימוש הזכויות" לעניין החבות בהיטל השבחה הוא מועד כריתת חוזה המכר - ולא מועד העברת הזכויות בפנקס המקרקעין ("הלכת נוה בניין"). הסיבה לכך היא שהקונה נהנה מההשבחה שבאה לעולם לאחר חתימת הסכם המכר. אולם בעניין אחר נפסק כי חבר אגודה חקלאית שיתופית, שהוא בר-רשות מכוח הסכמי שכירות לתקופה של 3 שנים, הוא הנישום בהיטל השבחה כאילו היה חוכר לדורות. בית המשפט העליון מצא הקבלה בין מעמדו של קונה שטרם נרשם בפנקס המקרקעין ומעמדו של בר-רשות, לבין מעמדו של יזם בהסכם פיתוח: מי שנהנה מעליית ערך הקרקע הוא הנישום הראוי בהיטל השבחה.

עוד כתבה השופטת ברק-ארז: "חסרונה של הלכת קנית אינו נעוץ אך ורק בכך שהיא אינה מבטאת את המציאות העדכנית. היא גם מרבה התדיינויות בכך שהיא מותירה פתח לאפשרות, שבכל מקרה ומקרה יטענו רשויות התכנון כי חוזה הפיתוח שבפניהן שונה מן החוזה שנדון בעניין 'קנית'. התדיינות חוזרת ונשנית זו אינה מיטיבה עם אף אחד.

"יש להדגיש: חלק ניכר מהדיון בהצדקה לשינויה של הלכת קנית התבסס על השינויים שנעשו ביחס לחוזי פיתוח שנעשו עם רמ"י, אולם שיקולים של אחידות וודאות משפטית תומכים בכך שהדין יהא אותו דין גם בכל הנוגע לחוזים שנחתמים עם רשויות מקומיות".

בהליך זה ייצגו עורכי הדין הבאים: הוועדה המקומית ראשון-לציון - יוצגה בידי עורכי הדין אייל קוצ'ינסקי והלל גלקופ; בר יהודה - עורכי הדין עפר אטיאס ועפר גראור; הוועדה המקומית שומרון - עו"ד שחר הררי; רמ"י - עו"ד אפרת ברנר; הוניגמן - עורכי הדין ישראל ציגנלאוב וגיתית ברגר; היועמ"ש - עו"ד חיה זנדברג.